特朗普財政部提名人斯科特·貝森關注美國赤字和債務支出 - 彭博社

照片插圖由馬克·哈里斯提供；照片：彭博社（3）

斯科特·貝森特的職業生涯建立在理解政府經濟政策敍述何時與現實根本不符的基礎上。

如果他明年被確認擔任當選總統唐納德·特朗普的財政部長，他的新工作將是確保美國政府在他的任期內不會面臨他在數十年的金融職業生涯中看到的其他國家經歷的那種生死攸關的時刻。挑戰是真實的：貝森特將繼承一個聯邦借貸的軌跡，這比他任何現代前任都要糟糕得多。

唐納德·特朗普和貝森特在北卡羅來納州阿什維爾的競選活動中，時間為8月14日。攝影師：馬特·凱利/AP無視預算專家的警告，華盛頓多年來將財政紀律擱置一旁，實施了增加政府赤字的支出和税收方案。應對新冠疫情的緊急項目，加上醫療保健和退休福利支出的穩定增長以及不斷上升的利息成本，增加了債務負擔。即將離任的拜登政府預測2025年將是連續第三年赤字超過國內生產總值6%的年份——在經濟穩健增長和高就業的時期，這是前所未有的。

“最終，赤字已經大到需要非常激烈和不受歡迎的改革才能降低——在國會似乎更不願意停止扮演聖誕老人的時候，”曼哈頓研究所的高級研究員、前共和黨參議院財政委員會工作人員布賴恩·裏德爾説。“這‘實在太大了，無法通過增長來解決，也太大了，無法通過解決預算的小部分來調整。”

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華爾街為何歡呼貝森特

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儘管如此，貝森特的目標是將赤字大約減半，到2028年降至GDP的3%，其方案包括進一步減税、控制支出、放鬆監管和廉價能源。他的目標在華爾街贏得了讚譽，投資者在上個月他被提名的消息傳出後搶購了國債。

一旦上任，他將面臨國會交易的複雜現實，這比任何匯率賭注都要複雜，服務於一位傾向於突然改變立場的總統。在此期間，他需要確保投資者繼續願意吸收前所未有的大規模債務拍賣，這些拍賣有可能變得更大。

貝森特，62歲，瞭解在金融市場上保持信譽的重要性。他在1992年與對沖基金經理喬治·索羅斯合作，押注英國政府無法維持英鎊的匯率固定，這一關鍵角色使索羅斯的團隊獲得了超過10億美元的成功收益。二十年後，貝森特預見到由於即將上任的首相安倍晉三在日本的政策，日元將會大幅下跌。

斯科特·貝森特在七月。攝影師：M. Scott Brauer/Redux最近的實例展示了市場懲罰的力量。2022年，英國再次提供了一個強有力的例子，當時一項未融資的減税提案導致英國政府債券出現不穩定的拋售，導致政府倒台。特朗普即將上任的副總統JD·範斯將這一事件稱為“債券市場死亡螺旋”，並在貝森特被選中之前表示，選擇財政部長的標準之一是找到能夠管理這種風險的人。範斯擔心在九月，一些投資者可能會“通過抬高債券利率來試圖推翻特朗普總統任期。”

目前，投資者似乎在很大程度上給予即將上任的特朗普團隊以懷疑的好處。十年期收益率約為4.4%，低於11月5日選舉後立即達到的峯值。彭博社上個月調查的分析師預計，到2026年底，收益率將降至4%以下，而衍生品合約則表明交易員預計在此期間收益率將大致保持在當前水平。

並非所有觀察者都持樂觀態度，原因也很充分。過去兩年中，曾出現過對美國借貸規模的擔憂，例如在2023年8月至10月期間，財政部正在加大長期債務的銷售，導致收益率上升。

貝萊德投資研究所負責人讓·博伊文本月警告稱，收益率可能再次飆升，並且不排除向5%的持續上升，這將使“預算算術”朝着更加不利的方向變化。太平洋投資管理公司，這家擁有約2萬億美元資產的債券基金公司表示，由於美國的赤字狀況，它“不太傾向”於購買長期到期的國債。

而美聯儲上個月也警告稱，美國政府的債務負擔現在是金融穩定的最大風險，在一份半年評估中指出。

雖然特朗普本人在競選期間並未優先考慮財政修復，但貝森特提出了通過放鬆監管和擴大國內能源生產來加速經濟增長的願景，旨在到2028年將財政赤字縮減至佔GDP的3%。這與2024財年的6.4%的缺口相比，當時的短缺為$1.83萬億。

“我對這些赤字的規模感到震驚，”貝森特在曼哈頓研究所的 活動中説道。他表示，美國預算赤字是他決定開始在公共政策上發聲的一個原因，並辯稱這有可能成為“國家防禦問題”，因為這可能使國家在應對重大危機（如戰爭）時，借貸能力下降。

在四年內將赤字降至3%將是一個顯著的成就。國家在十多年前確實 大幅 縮小了差距，2013年將其從2009年的9.8%降至4.1%，當時正值大衰退結束。但那是在一個復甦期，失業率從10%降至7%以下。這也是由於奧巴馬總統與國會共和黨達成的財政緊縮協議，這 對經濟增長產生了重大影響，根據布魯金斯學會的哈欽斯中心財政衝擊測量。

貝森特面臨歷史上陡峭的美國借貸軌跡

來源：國會預算辦公室，財政部

注：CBO預計2024年為7%；圖表顯示美國財政部報告的實際數字為6.4%

哈佛大學經濟政策教授、曾在奧巴馬任內擔任白宮首席經濟學家的傑森·弗曼，本月早些時候對未來十年的赤字進行了六種不同的基線情景分析，即使在對生產力增長的樂觀情景下，期末的赤字大約也是6%。

無黨派的國會預算辦公室在六月預測，未來十年赤字將平均約為6%，這一估計假設税率將在2026年在特朗普2017年減税方案的大部分到期後上升——儘管考慮到共和黨控制白宮和國會，這幾乎肯定不會發生。這意味着貝森將面臨現代歷史上最糟糕的軌跡。相比之下，卸任的財政部長珍妮特·耶倫上任時10年平均赤字預測為4.4%。

“通往成功的一箇中途站就是不要再挖得更深，”弗曼説。但如果沒有税收增加或對社會保障和醫療保險的改革——這些都是老年美國人的高成本項目——以及對醫療保險的改革，這項為貧困者提供健康支持的計劃，“你基本上使得3%的GDP目標完全不可行，”他説。

另一種選擇是達成兩黨協議，但弗曼表示“坦率地説，這不是任何總統在其任期開始時所做的事情，我認為這位總統也不會例外。”

在特朗普的第一任期內，他實施了2017年的減税方案，這加劇了赤字。聯邦收入佔GDP的比例從2016年的17.5%下降到2019年的16.3%，導致財政赤字從3.1%擴大到4.6%。即將上任的總統希望延續這一立法，其中大部分將在2025年底到期。

今天，赤字的主要部分來自於聯邦債務負擔的服務成本，該負擔已從2019年底的不到17萬億美元膨脹至約28萬億美元。作為GDP的比例，債務的軌跡甚至將超過二戰水平。一個關鍵挑戰是，隨着舊證券到期，財政部必須以顯著更高的利息成本對其進行再融資——進一步增加赤字。

美國債務負擔正朝着創紀錄的高位前進

在大金融危機期間，債務激增，並在新冠疫情期間再次上升

來源：國會預算辦公室

在截至九月的財政年度中，財政部在淨利息支付上支出了8820億美元，這一數字首次超過了國防部在軍事項目上的支出。僅這一部分預算就相當於GDP的3.1%，是自1996年以來的最高比例。

未償債務的加權平均利率現在約為3.3%。這是15年來的最高水平，但仍遠低於財政部現在必須支付的債務銷售利率，所有到期收益率均超過4%。儘管預計美聯儲在九月開始寬鬆週期後將進一步降低利率，但很少有經濟學家預期會回到新冠疫情前享受的超低借貸成本。

“這是最大的挑戰，”因為赤字中很大一部分是由利息成本構成的，法國興業銀行美國利率策略負責人Subadra Rajappa表示。“財政部實際上沒有太多可以做的。”

彭博經濟學的基線預測顯示，到2028年財政赤字將擴大到GDP的7%。這“很大一部分是由於利息支付，”彭博經濟學的Estelle Ou和Bhargavi Sakthivel表示。

這意味着需要在收入和支出上進行調整以縮小赤字。共和黨反對增税，他們明年的重點將是延長特朗普到期的減税方案。至於支出，儘管當選總統已邀請商業界的埃隆·馬斯克和維韋克·拉馬斯瓦米來削減浪費支出，但最大的項目在政治上非常敏感。

2024年美國聯邦支出

大多數政府支出用於福利、國防和淨利息

來源：財政部

注意：健康類別包括醫療補助

除了利息，聯邦借款的主要來源包括社會保障，這是一個截至2023年有超過6700萬受益人的退休福利計劃。一個預測顯示，這一數字到2031年可能會增加1000萬。醫療保險是為老年人提供的醫療保健計劃，註冊人數接近6800萬，支出也將繼續增加。

剩下的就是所謂的可自由支配支出。在1960年代，這部分支出佔聯邦總支出的約70%，但現在僅佔三分之一多一點，根據財政部的數據。國防支出在2024年達到8740億美元，是國會許多成員可能反對任何預算削減的領域。特別是主要武器項目，因其工作往往分散在多個地區和州，通常難以取消。

隨着共和黨在眾議院的微薄多數，明年只需少數立法者就可能會對政府的税收和支出計劃造成干擾。

“這裏有一個機會，可以在政府內部尋找節省成本和提高效率的方法，這將有助於解決方案——但它們不能是全部解決方案，”兩黨政策中心經濟政策項目的執行董事Shai Akabas説。“如果不解決主要驅動因素，即社會保障項目和税法，就無法應對我們面臨的長期財政挑戰。”

快速的經濟增長理論上也可以縮小赤字的相對規模。特朗普在週一的新聞發佈會上表示，他的貿易、能源、税收、移民和其他政策將有助於打擊通貨膨脹，刺激就業，並允許“償還大量債務。”但經濟學家認為，快速增長作為赤字減少的可能性非常小——考慮到美國在過去四年中平均GDP增長接近3%，這一速度超過了對國家長期潛力的大多數估計。

特朗普下的“一條‘合理路徑’使債務比率幾乎沒有變化

彭博經濟學表示，温和的税收立法、關税帶來的收入增長和DOGE儲蓄可能使比率大致保持不變

來源：彭博經濟學

注意：所描繪的情景僅基於個人減税條款的延續，每年來自關税的2500億美元和削減公共支出的1000億美元

儘管如此，包括Eurizon SLJ Capital首席執行官Stephen Jen在內的樂觀主義者警告不要忽視特朗普上任後取得進展的潛力，特別是考慮到他所建立的馬斯克-拉馬斯瓦米團隊。他看到在限制政府支出方面的進展，這有助於降低通貨膨脹，進而刺激更多的美聯儲降息——這將有助於解決債務服務成本。

“美國現在別無選擇，只能解決財政狀況，”詹説。赤字的規模已經變得“危險，”他説。

貝森特和其他共和黨人關注的一個關於聯邦借貸的風險是“再融資風險，”即投資者在國債拍賣中突然失去興趣，導致政府無法籌集現金來償還快速到期的債務的危險。

貝森特在華盛頓特區國會山，12月4日。攝影師：阿爾·德拉戈/彭博社貝森特提議出售更多長期證券，以便短期內到期的債務減少。他是批評耶倫依賴短期票據來資助赤字的共和黨人之一，稱她這樣做是為了通過降低長期利率來刺激經濟——這一指控被耶倫及其團隊拒絕。

但財政觀察者懷疑貝森特是否會迅速改變發行方向，遠離票據。儘管共和黨人如此表示，大多數債券交易商認為，長期債務銷售在至少到2025年下半年之前將保持在當前水平。首先，部門的職業員工可能會提醒貝森特，這可能在市場上引發的潛在反響。

“當某人從市場轉到財政部時，事情看起來完全不同，”約翰·法根説，他在2014年至2018年期間負責財政部的市場監測小組，現在是市場政策合夥人的主要成員。

目前，大約22%的美國債務由國債票據構成，這在最近的標準中是一個較高的比例。這實際上可能對減少赤字的議程產生優勢——前提是美聯儲在未來幾年繼續降低利率。

對於到期時間為一年或更短的國庫券來説，當借貸成本下降時，它們是美國債務證券中最迅速獲得緩解的，同時在借貸成本上升時也最先感受到壓力。根據彭博經濟學的Ou和Sakthivel的説法，如果美聯儲到2028年將基準利率從目前的約4.6%降至2%，聯邦政府在國庫券上的利息支付可能節省高達1.1%的GDP。

即使有這樣的幫助，他們得出結論，Bessent的3%的赤字目標“仍然看起來有些困難。”