江宇舟：選舉正酣，扒一扒美國兩黨都在迴避的軍費問題
guancha
【文/觀察者網專欄作者 江宇舟】
近年來，美國軍費的天價採購屢屢在媒體發酵，700美元一個咖啡杯、2800美元一個USB轉接口、1萬美元一個馬桶圈、600萬美元9只羊，還有9萬美元一袋螺絲……全世界都在好奇，美國的軍費究竟都是怎麼花的？
2024年4月，美國眾議員邁克·沃爾茲舉着一袋螺絲質詢空軍部長弗蘭克·肯德爾網絡圖片
與媒體上的火熱形成鮮明對比的是，美國政界對軍費開支中的問題一直保持平穩情緒。隨着本屆大選進入白熱化，驢象兩黨在許多議題上針鋒相對，但雙方在軍事方面的政策主張，除了若干意識形態和取向問題，卻在最為核心的軍事戰略、防務策略、裝備方向、人員紀律、福利待遇上很難找到交鋒點。
表1 驢象兩黨的軍事政見對比作者自制
兩黨在軍事問題上的攻辯，也多停留在互相質疑對方的能力和資格上。對於美國軍隊如今到底面臨怎樣的問題、如何推動美軍改革、凝聚軍心士氣，卻是着墨甚少，表現出了相當的默契。
一、美國軍費怎麼花：“運營維護”一項獨大，人員、裝備、研發佔比持續走低
近年來，美國軍費開支約佔全球軍費開支的四成左右，佔美國本國GDP的比重保持在3-3.5%的水平。這個佔比高於冷戰結束以後，但低於本世紀頭十年“反恐戰爭”時期（其中2009年約為4.6%）。
從結構來看，各分項佔比的整體變化不大。在國防法案的基本開支中，作戰維護佔40%，人員開支和裝備採購各佔20%，剩餘部分則是研發費用和週轉管理基金。
圖1.1 2019-2025財年美國國防預算的費用構成 數據來源：美國曆年國防預算
但如果與2014年的數據對比，就能發現過去十年的費用構成有一些變化。主要是人員開支的佔比下降了約5個百分點，而研發費用佔比增加了4個百分點，裝備採購上升了約1個百分點。
如果放到更廣闊的歷史維度來看，更容易發現美國軍費構成的變化。自二戰結束以後，美國軍人的開支佔比便不斷壓縮，最高時超過35%，裝備採購佔比在冷戰期間也經常超過30%，而如今各佔20%。考慮到美國1984曾進行過軍費改革，把軍職人員退休金剝離國防開支範疇，按之後的口徑，這兩項佔比還將更高，如今收縮的幅度還會更大。更有意思的是，在美國並未捲入大規模戰爭，且伊拉克戰爭結束多年的情況下，作戰維護費用的佔比卻節節攀升。
圖1.2 1948-2023年美國國防支出佔比民生證券研究院《海外啓示錄1：美國軍費5問5答》
值得一提的是，其他軍事大國的裝備支出佔比，多在25%甚至30%以上，中國的裝備支出佔比甚至能超過40%【1】。美國軍隊在鉅額軍費節節攀升的情況下，裝備開支佔比卻還在縮減，頗為耐人尋味。
二、裝備採購問題大：越多的錢買越少的裝備，2025財年出現斷崖式下滑
雖然裝備採購費用佔比較冷戰期間大幅下滑，但是採購規模卻隨着美國軍費總規模的增長而增長。這反而又暴露出另一個問題：裝備開支的投入產出比大有問題。在技術沒有突破性變革的情況下，越來越高的軍費買回越來越少的裝備，且近幾年這一現象變得愈演愈烈，到2025財年這一數據更是出現斷崖式下滑。
以海軍為例，2009財年，169億美元的預算編列了包括1艘福特級航母、1艘朱姆爾沃特級驅逐艦、1艘弗吉尼亞攻擊型核潛艇在內的9艘艦船建造計劃。2024財年擴充了近一倍的開支，新增包括核潛艇、驅護艦在內的艦艇依然還是9艘，不包含航母。2025財年和上一財年基本持平的開支，但只新增了6艘艦艇，且其中主戰艦艇只有4艘，還沒有航母、彈道導彈核潛艇這樣的戰略型兵器。
表2.1 美國海軍各財年裝備採購對比 數據來源：美軍各財年軍費預算
空軍情況同樣一言難盡。在2019財年編列了279億美元的裝備採購，計劃新增269架各類軍機，除了上百架F-35、F-18等殲擊機和130餘架各型直升機以外，還包括了10架P-8反潛機和4架E-2D預警機。2024財年，軍費漲了60多億美元，但新機規模少了30架，直升機大幅減少，也沒有反潛機和預警機。到2025財年，軍費又漲了近30億美元，但新造飛機計劃已經縮水到190架，且各類主戰飛機幾乎都較2019財年大幅削減。
圖2.2 2019、2024、2025財年美國主要軍用飛機的採購量對比，單位：架 數據來源：美軍各財年軍費預算
三、運營維護效率低：現役裝備日益老化，維護保養還在下降
新裝備的投入產出日益不成比例，開支規模達到採購兩倍以上，運營維護的效率着實堪憂。
以美國海軍為例，如果艦艇按30年的壽命，結合現有艦艇的壽命，要維持現有規模，每年需補充6.25艘驅逐艦和巡洋艦。即使延壽到40年，每年依然需要補充4.70艘。美國海軍早在2018年流出的文件也顯示，要對各型海軍主戰艦艇延壽5-15年不等。而美國海軍如今即使算上星座級護衞艦，造艦速度也才在3艘左右。
圖3.1 2018年網絡流出的美國海軍對各型水面艦艇擬議壽命延長的明細計劃
這項計劃如果實行，美國海軍將迎來自告別風帆時代以來最為老化的艦隊。
冷戰期間裏根政府的大擴軍距今也有40多年了，隨着當年這批老船陸續進入暮年，越往後，美國艦隊的老化將愈發嚴重。此外如上文所述，裝備採購效率的急劇滑坡、造船工業的設施老化、人力資源的流失（海軍甚至將入伍年限放寬到41歲）和計劃落實上的短板，也都在困擾着這支依然全球排名第一的海軍。據測算，到2040年，僅船塢缺口就將達到三分之一，這也難怪美國海軍的軍艦這些年給人的感覺總是鏽跡斑斑了。
值得一提的是，國內部分輿論替美國海軍強調“長時間高潮濕、高鹽分環境下部署”這樣的客觀原因，而美國海軍自己都承認主要原因是人手嚴重不足、艦艇長期超負荷運轉、缺乏保養。而美國海軍光為除鏽，每年就要投入數十億美元，花費甚至頂得上3-4艘055大驅的造價。
當我們能在房間裏看到一隻蟑螂時，可能蟑螂在滿屋都已經搭巢安家。同樣的道理，如果我們看到一艘艘路過的美國軍艦都是鏽跡斑斑的時候，又意味着什麼呢？
圖3.2 美國海軍近年“鏽”照不斷
近年來美國海軍的保養問題屢屢見諸媒體，甚至連充當航母最後一道保險的“密集陣”炮管都已經鏽跡斑斑，對比美軍無論是規模還是佔比都在不斷攀升的“維護費用”，這樣的反差格外諷刺。
空軍也遭遇到了類似問題，大量戰鬥機的平均機齡超過了30年。據測算，為了保持替換頻率，在不含艦載機等其他兵種所需作戰飛機的情況下，每年至少要補充72架戰機，可是年年都沒法達標。在此背景下，空軍對老戰機的延壽甚至規劃到了2040年後，但戰鬥機能否堅持這麼久，無疑要打個大大的問號【2】。
圖3.3 2025財年美國空軍擬退役（左）和服役（右）的軍用飛機對比根據美國2025財年預算自制的對比圖
四、軍人待遇被擠壓：現役認同在下降，退役保障更堪憂
一邊是大量軍費被揮霍，一邊是軍人招募和待遇同步出現了嚴重問題。根據美國國防部提供的數據，在17至24歲的美國人中，只有23%的人符合服役標準，而其中又只有9%的人願意參軍。一項2021年的調查顯示，62.9%的軍人家庭會推薦軍隊生活，較2019年下降了12個百分點，而超半數（53.9%）的軍隊文職人員表示不建議在軍隊服役，主要原因就包括薪酬和福利較低【3】。
現役軍人尚且如此，退伍軍人的生活問題更是美國社會的長期潰瘍。2016年總統大選，特朗普曾因一句“不該讓非法移民活得比退伍軍人還要好”，就收穫了來自退伍軍人的大量支持，可想而知他們長期有多麼被忽視，才會因為幾句暖心話就收穫如此情感爆發。
而今年美國總統大選中，涉軍議題裏難得能被兩黨各自開出專門章節來討論的，就是退伍軍人的待遇問題。其原因正是退伍軍人的處境又有惡化之勢，並在不斷掀起輿情。
有研究統計，2014年無家可歸人口中12.3%是退伍軍人【4】，經過多年治理，2019年康涅狄格、特拉華、弗吉尼亞等多個州宣佈有效解決了退伍軍人的無家可歸。可最新統計依然有4萬多退伍軍人無家可歸，達到12年來峯值，而這些人裏還不包括大量躲在收容所或被驅離而未列入統計的人羣。
值得一提的是，退伍軍人事務部統計每年有6000-8000名退伍軍人自殺。此外，美國退伍軍人倡導組織Mission Roll Call的統計顯示，大約61%的退伍軍人表示他們就業不足【5】。而蘭德公司近期的調查報告顯示，約有140萬退伍老兵面臨着飢餓問題，且其中只有不到5%的人被列入了聯邦政府推動的補充營養援助計劃（SNAP）【6】。
圖4.1 無家可歸的美國退伍老兵眾生相作者根據網絡圖片整合
五、解剖麻雀看弊案：由最近一次項目審計，看這經費怎麼花
近年來，美軍對航天裝備投入的力度極大，5年內將近翻了一番，複合增速達到了13.5%，甚至美國自己的防務網站都打出了大標題“航天投入正在消耗其他軍種的預算”。但是如此龐大的投入換回了什麼裝備，披露數據並不充分，由此也是弊案叢生。
客觀來説，由於美國的產業空心化，武器生產和工程項目建設的單價會偏貴一些，像本文開頭説的9萬美元一袋零件，確實可能和生產線更新推高成本有關。但美國軍隊開支的審計長期不透明，各個鏈條的灰色運作正在茁壯成長，很多項目一旦打開，會發現連基本的合規性都不能滿足，主辦單位還會“喪事喜辦”狂唱讚歌，已經到了觸目驚心的地步。
近日曝光的移動發射車ML-2漲價事件，就可見其中的雪泥鴻爪。該項目表面上由美國國家航空航天局（NASA）牽頭，並非軍事項目。然而眾所周知，NASA與美國軍方千絲萬縷，本身就是“隱軍於民”。按照美國太空軍司令的説法，二者共享基地、研發和技術【7】，美國國防部下屬的國防合同管理局 （DCMA）本就要為 NASA 太空發射系統（SLS）和多用途載人飛行器（MPCV）計劃提供支持，其中就包括了對總包商的監督和評測，涉軍屬性無疑
這個項目的背景是：先前的移動發射車體量偏小，為了推進包括阿爾忒彌斯計劃在內的一系列航天計劃，需要建造更大的發射車用於組裝、運輸和發射火箭和獵户座飛船。NASA早在2019年6月就與主承包商Bechtel簽署了合同，合同建造費共計3.83億美元，預計2023年3月完工。
圖5.1 移動發射車 ML-2項目審計報告的封面該項目審計報告
Bechtel是一家成立於1898年的老牌總包商，在漫長的經營歲月中曾先後負責過西北太平洋鐵路、胡佛水壩、跨阿拉伯管道、聖奧諾弗雷核電站、洛杉磯奧運會工程項目等品牌工程，可謂是根正苗藍、身經百戰。
然而，本項目的“奇幻漂流”就此開始。隨着約定時間越來越近，NASA一次次被總承包商坐地起價，2022年預估的建造預算已經超過14億美元，2023年底達到近15億美元，2024年6月又漲價到18億美元，且要推遲到2027年9月才能交付。結果才過了2個月，審計組預計項目開支將攀升到27億美元，並且交付時間將推遲至2029年春季。
而NASA原本預定該發射車的一大任務，是要在2028年9月進行的阿爾忒彌斯4發射任務……
此外，NASA的審計組還發現，主承包商Bechtel對於項目複雜性的估計嚴重不足，分包管理上存在嚴重問題。例如Bechtel將46%的鋼鐵製造分包給一家二級分包商，但卻沒有與其簽署分包合同，分包商一直收錢不辦事，導致進度嚴重延誤……一個全國頂級的老牌總承包商，居然能和分包商不籤合同就打錢，這可信度多高，有多少貓膩，讀者朋友們可以自行判斷。
更絕的是，NASA與Bechtel之間簽訂的是成本加成合同。即合同簽訂時，雙方只約定工程質量，承包商根據發包方的工程要求施工，造價結算則隨行就市，所以為了工程質量出現的價格上漲，也就將由發包方NASA承擔。
在實際操作中，與材料相關的各項成本，直接增長了50%，管理費用也增長了類似的規模，加班成本和分包商的開支翻了一倍都不止。此外建設進度中還出現了發射車較設計超重，由此產生的延誤時間費用結算，以及改造所需的建造開支和加班費用，也統統將由NASA承擔。
在付出如此巨大的代價後，到2024年春季，整個移動發射車剛剛搭完一個基座的框架。就這樣，NASA誇獎這是一項“里程碑一般的成就”，顯示了總包商“卓越進展的表現”。
圖5.2 截至2024年春ML-2項目的進展照片，居然就這麼誇上了……該項目審計報告
審計組的結論是：儘管NASA努力提高項目績效，但ML-2的成本和進度並不可持續【8】。
可這結論有什麼用呢？已經花掉的錢無法追回，沒有人因此被追責，至於後續的工程款還得接着付。唯一的意義可能就是留下一份公示的報告揭開冰山一角，讓大家發現哪怕是國家級重大項目，一羣經手人連演戲都懶得演了。
六、軍隊稽核老大難：鉅額資金流向不明，年年審計無法通過
1990年，美國國會通過了《首席財務官法案》，要求聯邦政府的所有部門和機構制定可審計的會計系統，並接受年度審計。但在實際操作上，五角大樓成了例外。在歷次的國會、審計機構和媒體的調查中，都發現了國防部挪用資金、刪除記錄、監管缺位、虛報賬目等問題。
甚至據五角大樓的前職工舉報，國防部還頗有經濟頭腦，早在上世紀80年代，就經常用高估的通貨膨脹率來測算武器系統價格，並將差額計入所謂的“合併盈餘賬户”（Merged Surplus Account），事實上也就是存入了自己的小金庫。經年累月後，資金流向愈發混亂，審計難度水漲船高。
2001年9月10日，就在“911”事件發生1天前，時任美國國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）承認，高達2.3萬億美元的資金流向無法被追蹤，平均下來相當於全國人均“蒸發”8000美元。拉姆斯菲爾德當時還稱這是 “一個生死攸關的問題”（a matter of life and death）【9】。
美聯社後來還對此闢謠，説國防部長的表態被歪曲了，是技術過時（outdated technology）導致了數據未被充分記錄【10】。那麼既然早早就暴露出技術問題，現在總該解決了吧？
然而冷酷的現實是：十幾年後，情況非但沒有好轉，反而愈演愈烈，所謂的“闢謠”反而越看越像造謠傳謠。
密歇根州立大學政府經濟學專家馬克·斯基德莫爾（Mark Skidmore）教授領銜的研究小組就發現，1998-2015年間，五角大樓居然會有累計21萬億美元的資金流向是無法追蹤、記錄或解釋的【11】。這個金額不僅遠高於歷年軍費的合計，還超過了美國2019年以前的GDP。當然由於金額過於巨大，所以部分金額可能源自是國防部和軍隊不同部門間未能軋差的重複記錄，可是海量原始記錄的遺失刪改本身就證明做賬的極不嚴肅和巨大貓膩。
圖6.1 反映軍費記錄雲遮霧繞的美媒漫畫網絡圖片
美國國家公共廣播電台披露，國防部連續多次未能通過獨立財務審計，五角大樓甚至無法告訴你它的所有建築物在美國的什麼位置，無法説出它僱傭了多少承包商和分包商【12】。
甚至連美國國防部自己都無奈承認，多輪審計後依然不盡如人意【13】。
圖6.2 美國國國防部2022年對自己審計的評價
和NASA看到ML-2只搭了個基座就自誇“卓越里程碑”一樣，在連續數年審計沒有通過的情況下，美國國防部還能夠自誇“審計進展”，果然不是一家人，不進一家門。
到2023年，美國國防部已經連續第六年未能通過年度審計，且一半資產無法入賬。國防部監察長辦公室直接對其2023財年合併財務報表發佈了免責聲明，這意味着它在審計中遇到了包括資料匱乏在內的嚴重限制，已經無法對財務報表的真實性、準確性和完整性做出合理判斷，甚至無法對審計結果發表意見。
在針對國防部29個部門的獨立審計中，僅有7個取得了無保留意見【14】，即審計人員確定財務報表合理，符合公認的會計原則；1個是保留意見，即審計人員認為有未列入財報的錯報或未被發現的錯報可能性；3個是存在仍待解決的問題；18個收到了同上的免責聲明【15】，其中只有7個無保留意見涉及的問題相對次要。
圖6.3 2023財年美國國防部財務各分項審計意見美國國防部2023財年審計報告
2023財年審計工作使美國海軍陸戰隊成為第一個獲得無保留意見的軍種。國防部又一次激動地在次年發佈的《財務改善和審計修正報告》的開篇第一句就宣佈了這個好消息，並説“這是一項重大成就”【16】。
美國《國家》雜誌在追蹤報道中曾經如此評價：五角大樓的會計欺詐轉移了千百億美元，這些資金本可用於滿足其他國家需求：醫療保健、教育、創造就業機會、氣候行動、基礎設施現代化等等。事實上，五角大樓的會計欺詐相當於大規模的盜竊——不僅盜竊了美國納税人，還盜竊了國家的福祉和未來。
針對美國軍隊這一團爛賬，連特朗普也一直在譴責，美國存在着一個包括軍工複合體在內的深層政府（deep state），正在真正操縱這個國家【17】。
可是即使譴責了，那又如何？事實已經證明，無論是共和黨還是民主黨，他們都不敢在競選議題上去觸及腐敗和浪費分毫，正如《美國兩黨藥方：如何背離了經濟基本面和民眾關切？》裏所説，在探討經濟問題時，根本不敢觸及生產關係中的壟斷與剝削分毫。
當然，不可否認，美國依然是全球最為強大的武裝，也是唯一一個還能夠進行全球部署的超級大國鐵拳。可是這雙鍛造了200年的鐵拳正在被不肖子孫們揮霍與糟踐，變得日益虛弱。
當美軍的飛機像甩包袱一樣從伊拉克和阿富汗匆忙起飛；當美軍的聲明把導彈襲擊後的中東基地傷亡一律歸因為心臟病和腦震盪；當美軍的艦艇在紅海面對胡塞武裝都漸露疲態，風已起於青萍之末，而日益腐朽的根基讓這萍草的飄舞更顯倉皇。
他們正在迴避這場大風、粉飾這場飄舞，而我們正在趕超中見證這一切。
2023年6月，我國蘇州艦（遠）與美軍鍾雲號在台海的相遇頗有意境，雖然蘇州艦的噸位還較鍾雲號小了一截，但是盡顯軍容的嶄新、嚴整和靈活，與鏽跡斑斑的鐘雲號形成了鮮明反差。再過十年回看本照，會是中美兩軍的時代縮影。騰訊網
註釋：
1.國新辦，新時代的中國國防，https://www.gov.cn/zhengce/2019-07/24/content_5414325.htm，2019-7。
2.Stephen Losey，US Air Force warns of aging fighters, poor purchasing efforts，https://www.defensenews.com/air/2022/09/12/us-air-force-warns-of-aging-fighters-poor-purchasing-efforts/，DefenseNews，2022-9。
3.Caitlin M. Kenney，Fewer Military Families Would Recommend Uniformed Service, Survey Finds，https://www.defenseone.com/policy/2022/07/fewer-military-families-would-recommend-uniformed-service-survey-finds/374481/，Defense One，2022-7。
4.Jack Tsai & Robert A. Rosenheck，Factors for Homelessness Among US Veterans，Epidemiologic Reviews，2015-1。
5.Angelica Stabile，US veterans demand fixes for homelessness, health care crises from future administration, poll finds，https://www.msn.com/en-us/health/other/us-veterans-demand-fixes-for-homelessness-health-care-crises-from-future-administration-poll-finds/ar-AA1pekCF?ocid=BingNewsSerp，FOX News，2024-8。
6.Tamara Dubowitz, Andrea S. Richardson, Teague Ruder, Catria Gadwah-Meaden，Food Insecurity Among Veterans，RAND，2023-9。
7.David Vergun，NASA, DOD Agree to Collaborate More Closely in Space，https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/2356511/nasa-dod-agree-to-collaborate-more-closely-in-space/，DOD News，2020-9。
8.NASA Office of Inspector General，NASA’s Management of the Mobile Launcher 2 Project，2024-8。
9.Aleen Sirgany，The War On Waste，https://www.cbsnews.com/news/the-war-on-waste/，CBS News，2002-1。
10.Angelo Fichera，No, the US government didn’t ‘mysteriously lose’ trillions of dollars the day before 9/11，https://apnews.com/article/fact-check-us-government-trillions-lost-sept-11-670264168912，AP Fact Check，2023-9。
11.Dave Lindorff，Exclusive: The Pentagon’s Massive Accounting Fraud Exposed，https://www.thenation.com/article/archive/pentagon-audit-budget-fraud/，The Nation，2018-11。
12.Bill Chappell，The Pentagon Has Never Passed An Audit. Some Senators Want To Change That，https://www.npr.org/2021/05/19/997961646/the-pentagon-has-never-passed-an-audit-some-senators-want-to-change-that，NPR，2021-9。
13.DOD News，DOD Makes Audit Progress, But Much More Needs to Happen, Official Says，https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3219566/dod-makes-audit-progress-but-much-more-needs-to-happen-official-says/，2022-11。
14.這7個部門分別是：軍事退休基金（Military Retirement Fund）、軍營超市局（Defense Commissary Agency）、國防合同審計局（Defense Contract Audit Agency）、國防財務和會計局（Defense Finance and Accounting Service）、美國陸軍工程兵團（U.S. Army Corps of Engineers）、國家偵察局（National Reconnaissance Office）和國防衞生局（Defense Health Agency）。
15.US Department of Defense，FISCAL YEAR 2023 AUDIT OVERSIGHT REPORT，2023。
16.US Department of Defense，Financial Improvement and Audit Remediation Report，2024-7。
17.Bob Ortega, Kyung Lah, Allison Gordon and Nelli Black，What Trump’s war on the ‘Deep State’ could mean: ‘An army of suck-ups’，https://www.cnn.com/2024/04/27/politics/trump-federal-workers-2nd-term-invs/index.html，CNN，2024-7。