美國氣候戰略的全面撤退進展不佳 - 彭博社

布倫達·菲爾波特展示了西德尼村希望在她家後面建造的房屋地圖，以及她的請願書副本，以阻止該計劃。

攝影師：阿莉莎·M·德威特，彭博社科琳·斯普賴在七年前的那一天，熱帶風暴李毀掉了她的房子時，根本不知道她即將成為一項激進實驗的一部分，旨在改變美國如何保護自己免受氣候變化的影響。她只知道已經下了好幾天的雨，所以她最好去拿些現金。

斯普賴開車穿過紐約州西德尼，這個沿着蘇斯奎漢納河的逐漸衰退的小村莊，人口約4000，因風暴而水位上漲。她從銀行回家的路上，看到消防員聚集在他們的站前。他們已經把西德尼的救援船拿出來了。住在街上的斯普賴已經30年，幾乎都知道他們的名字。她停下來問她還有多少時間。消防員告訴她，快去拿東西，立刻離開。

這個小個子女人動作迅速，言語簡潔，斯普賴匆忙回家並打了幾個電話。很快，皮卡車就來了。她和丈夫林儘可能搬走了東西，開車去更高的地方。她的鄰里被六英尺的水淹沒，前廊被吞沒，水流入了客廳。

超過400個家庭和企業最終 在西德尼被淹沒，影響了超過2000人。斯普賴和她的鄰居們花了幾個月才得以搬回。也是在五年內，蘇斯奎漢納河第二次摧毀了半個村莊。人們剛剛完成重建。當斯普賴走進她潮濕的房子時，外面的街道散發着腐臭的垃圾和燃料的氣味，她首先被她全新硬木地板完全翹起的景象所震撼。

斯普賴不想再重建，地方官員也不想；每個人都知道河流會繼續淹沒房屋和企業。因此，西德尼決定嘗試其他方法：它將利用聯邦和州的資金拆除斯普賴的社區，同時為被迫遷移的居民在洪泛區之外創建一個新社區。西德尼將處於美國災難政策的前沿，成為被稱為管理撤退的案例研究——以及它可能出錯的許多方式。

直到最近，保護美國房屋和城市免受氣候變化影響的指導理念是建造更多的防禦措施。房屋可以架在高腳柱上，周圍有障礙物，配備防風暴的窗户和屋頂。社區可以通過海堤抵禦風暴潮，通過堤壩抵禦洪水，通過防火帶抵禦野火。防禦措施是一個本能反應，對於一個通過馴服自然世界而進化的物種來説。

但有時自然界不會被馴服。或者，更準確地説，有時工程解決方案無法再承受不斷增加的水量、降雨、火災和風力。根據關心科學家的聯合會的説法，在20年內，美國沿海的170個城市和城鎮將“長期淹沒，”該組織將其定義為淹水至少10%的土地面積，平均每月兩次。到本世紀末，這一類別將擴大到包括東海岸和墨 Gulf Coast 的一半以上的社區——如果氣候變化的速度沒有加快。在他們不那麼謹慎的時刻，負責該國災難項目的官員們開始承認以前不可想象的事情：有時保護人們免受氣候變化影響的唯一有效方法就是放棄。讓自然重新奪回土地，並在社區仍然安全時將其遷出危險區域。

但即使在所有最明顯的條件都具備的情況下——從聯邦資金和地方支持到緊鄰的廉價乾燥土地——搬遷仍然很困難。西德尼至今還沒有從洪泛區移除超過幾打的房屋，也沒有在遠離河流的土地上開工。到目前為止，它的失敗説明了美國在政治、財政和情感上是多麼不準備以有組織的方式重新創建一個社區，遠離上漲的水位，同時保留其某種特徵和歷史。然而，替代方案是城鎮和城市雜亂無章地變遷，人們儘可能長時間地留在越來越危險和衰敗的社區。如果在西德尼撤退很困難，那在邁阿密、波士頓或紐約想象一下。

“每當河水開始上漲，我就感到恐慌，”67歲的斯普賴説，她仍然住在她發現窗簾從地板上腐爛三英尺的同一所房子裏。“為什麼不買下我們，了結這件事呢？”

薩斯奎哈納河（左）和紐約西德尼的一所房子。攝影師：Alyssa M. DeWitt，彭博社在十二月一個寒冷的早晨，約翰·雷登特駕駛着車子游覽西德尼的前景。坐落在懸崖上的Riverlea Farm原本將是165套獨立住宅、一個市民中心、老年人住房、消防和警察局、商店、一個帶會議中心的酒店以及村辦公室的所在地。所有這些都將安全地位於薩斯奎哈納河上方90英尺的地方。如今，這個地區仍然是被樹木環繞的玉米田。69歲的雷登特在2011年洪水後八週成為村莊的撥款管理員。他的責任是確保西德尼的宏偉計劃能夠有所進展。多年後，當他談到在河流之外重建西德尼的緊迫性時，他的小鎮魅力下透出一絲憤怒。“如果我們不這樣做，它就會死去，”他説。

西德尼的命運並不總是如此脆弱。威脅其消失的條件正是最初吸引定居者來到這裏的原因：平坦的平原，土壤由蘇斯奎哈納河的交匯處滋養，該河起源於紐約的庫珀斯敦，向南流450英里至切薩皮克灣，以及較小的尤納迪拉河。這些水道為位於阿巴拉契亞東北角的小村莊形成了自然的交通幹道。

但洪水的代價因關於建築地點和方式的決策而加重。2011年，當蘇斯奎哈納河的洪水衝過西德尼時，它撞上了一座混凝土橋，意外地形成了一個堤壩，將水推回村莊的河岸和居民家中。居民們將他們的困境歸咎於糟糕的規劃，和對降水量增加的指責一樣。

市長安德魯·馬特維亞克。攝影師：阿莉莎·M·德威特，彭博社這種懷疑影響了居民對市長安德魯·馬特維亞克計劃的初步反應。馬特維亞克留着鬍子，目光堅定，給人一種和藹但嚴厲的叔叔的感覺，他的聲音平緩，彷彿習慣於傳遞壞消息。當他在2011年春季當選市長時，他原本預計會花時間擔心小鎮通常面臨的問題，比如維多利亞和戰後房屋的混合逐漸失修，以及老齡化和縮小的人口。六個月後，當他的村莊在五年內第二次遭遇洪水時，他意識到自己面臨着更大的問題。馬特維亞克開始擔心幾乎沒有實際的方法可以保護近200棟房屋免受下一次洪水的侵襲。但他決定不採取行動將意味着隨着人們逐漸離開受威脅的房屋而緩慢衰退。因此，他決定採取解決方案。西德尼將尋求聯邦資金，以沿河進行大規模收購，消除超過十分之一的住房存量，以建立一個“綠色平原”，更好地吸收未來的洪水。村莊還將嘗試通過收購農場來替代這些房屋。

立刻，搬遷一個社區的概念引發了混亂。當市鎮官員首次描述這一提案時，一些居民以為他們的房子會被直升機運到山上。其他人則認為他們被要求選擇在農場上的哪個地塊。“居民們自告奮勇去到物業上閒逛，這讓物業所有者非常不滿，”德拉瓦縣的規劃主任謝莉·約翰遜-貝內特説，該縣包括西德尼。

但最初撤退到農場得到了最重要的人的支持：所有人希望為此買單的州官員。“當政府首次來到並查看那片土地時，他們非常印象深刻，”馬特維亞克説。“大家都非常熱情。”

德拉瓦縣規劃主任謝莉·約翰遜-貝內特。攝影師：阿莉莎·M·德維特，彭博社在美國氣候政策中，殺死並同時重生整個社區幾乎是聞所未聞的。災害政策專家表示，管理撤退的最大障礙是惰性和道德風險。地方官員通常反對收購，因為這會減少他們的税基，他們知道在一個城鎮洪水氾濫後，聯邦政府會支付重建費用。儘管根據一份聯邦資助的 報告，每花費1美元減少災害風險（例如，購買洪泛區的房屋）可以在後期節省6美元，但國家項目仍然為此而設計。國會在過去十年中花費了3500億美元用於災後恢復；僅2月份的預算協議就包括超過800億美元用於去年的颶風救助。大部分資金將用於臨時住房，以及修復或重建房屋和基礎設施——幾乎總是在風暴前的確切位置。

根據自然資源保護委員會的數據，從1978年到2015年，全國有30,000個房屋多次遭遇洪水，買斷的房屋不到9%。這些買斷通常集中在少數最脆弱的房屋上。房主的需求往往超過了實際獲得買斷的數量。例如，德克薩斯州哈里斯縣，包括休斯頓在內，有3,000名房主尋求資金以離開他們的房屋，縣首席執行官埃德·埃梅特表示。“我們無法獲得足夠的資金來買斷他們所有人，所以我們必須優先考慮，”他説。2006年，悉尼的洪水淹沒了數百棟房屋，但官員們只買斷並拆除了九棟。

在第二次洪水之後，“我們意識到我們不能像以前那樣運作，並説這不會再發生，”馬特維亞克説。遠在悉尼，有兩件事使他的提議突然看起來觸手可及。2012年夏天，奧巴馬總統簽署了一項逐步取消聯邦洪水保險補貼的法案。在悉尼，根據約翰遜-貝內特的説法，這可能意味着每年7,500美元的保費，通常超過人們的抵押貸款。當房屋更換所有者時，保險補貼將完全消失，使得銷售幾乎不可能。

幾個月後，超級風暴桑迪襲擊了東北部。聯邦政府提供了600億美元的緊急援助，紐約州突然湧入了災難資金，同時也面臨聯邦政府對洪水易發地區尋求解決方案的壓力。州長安德魯·庫莫將重建作為一個標誌性問題：在2013年夏天，他創建了州長風暴恢復辦公室，宣佈為追求“創新重建計劃”的城鎮提供7.5億美元的補助，包括悉尼。這並不是庫莫第一次參與該鎮的恢復。在2011年洪水發生不到三個月後，州長宣佈提供2000萬美元幫助安芬諾航空公司，這家主要的軍事承包商和悉尼最大的僱主，將其被淹沒的工廠遷離河流。安芬諾在18個月後開始建設新工廠。

西德尼被承諾獲得300萬美元——當地官員希望這足夠購買農田並吸引開發商建造住宅。與此同時，村莊需要讓聯邦政府收購其最潮濕的社區，以免人們開始放棄他們的家和這個小鎮。

聯邦收購從來都不是快速的。但西德尼發生的事情讓通常的程序顯得異常迅速。約翰遜-貝內特説，洪水過後，通常需要六到八個月的時間，聯邦應急管理局才會宣佈收購計劃，她正在引導西德尼穿越聯邦和州災難項目的迷宮，考慮到她的工作是管理災難後的局面，她顯得幾乎令人困惑的樂觀。通常還要再過五到六個月，FEMA才會批准地方當局的申請。然後真正的工作開始了：合同、土地測量、房屋評估。在約翰遜-貝內特的辦公室裏，有人必須查明申請收購的房屋是否有留置權、止贖通知或其他任何複雜情況，才能在資金交接之前。“兩到三年，”她説，典型的FEMA資助的收購在災難後需要多長時間。“最短。”

果然，在2011年洪水後，幾乎過去了三年，德拉瓦縣才得以用FEMA資金購買並拆除一棟房屋。但西德尼的主要問題是，最初只有32個家庭申請了收購，這遠遠不足以實現馬特維亞克的計劃。

約翰遜-貝內特説，原因歸結為資金。FEMA只支付收購房屋成本的75%。在西德尼，由於2006年洪水的影響，房屋價值已經大幅下降，FEMA的報價既無法償還抵押貸款，也無法覆蓋在其他地方購買新房的費用。因此，州決定混合災難項目，增加來自美國住房和城市發展部的補助，這些補助不需要地方貢獻。

在某種程度上，它奏效了：額外的127個家庭申請了買斷，足以將西德尼最脆弱社區的大部分區域變成綠色平原。但這也意味着居民在FEMA、HUD和州政府弄清楚兩種資金來源的混合規則之前，將在危險中待上數年。約翰遜-貝內特表示，直到2017年，聯邦機構才就房主對其房屋所提供金額的上訴規則達成一致。自洪水發生以來已經過去了六年。

布里奇特和史蒂夫·巴赫爾。攝影師：阿莉莎·M·德威特，彭博社聯邦政府知道它在將人們從危險地區遷移方面做得不夠。兩年前，政府支持的抵押貸款投資者弗雷迪·麥克的首席經濟學家肖恩·貝凱提警告稱，洪水和海平面上升造成的“經濟損失和社會動盪”可能超過大衰退帶來的動盪。

奧巴馬政府注意到了這一點，但為時已晚。其最後的氣候倡議之一是要求11個機構成立一個工作組，以“協調聯邦對管理撤退和搬遷的援助”，根據一份內部備忘錄。幾周後，稱氣候變化為騙局的唐納德·特朗普成為總統。該小組從未召開過一次會議。

當聯邦機構爭論細節時，Matviak試圖防止的地方衰退已經開始。家庭悄然離去，税基縮小。今天，2011年被淹沒的Sidney部分仍然保留着一種詭異的空虛感。一些房屋破舊不堪，另一些則保持完好。大多數房屋則介於兩者之間。

那些既無法出售又負擔不起再次讓家園變得宜居的居民選擇了放棄。Spry説，住在她對面的房子裏被佔據，裏面的東西被出售。她曾一度認為那是被毒販使用的。

生活在一個本不應該再存在的社區也帶來了日常的擔憂：在一棟將被拆除的房子上投入多少才算合適？“你必須讓它看起來體面，”Spry説，她和丈夫定期粉刷邊框並維護花園。“但你不想花費超過必要的金額。”

詹姆斯·博納。攝影師：阿莉莎·M·德威特，彭博社在州政府宣佈由HUD資助的大規模收購後，她的一些鄰居在Sidney其他地方購買了房屋。詹姆斯和夏琳·博納在山上找到了一棟距離一英里半的房子，這是為數不多的乾地房屋之一。但他們仍然擁有他們以前的家，一棟位於洪泛區的黃磚房。“我們被告知在一到兩年內，那棟房子將被拆除，”詹姆斯説。“那是三年半前的事。”他們不得不為兩棟房子支付財產税和保險，想知道他們能維持多久。

其他人試圖尋找買家，但沒有成功。在博納家空房子不遠處，布里奇特和史蒂夫·巴赫爾在2012年試圖出售他們的單層住宅。潛在買家在聽説洪水後退出了。到2013年，巴赫爾夫婦放棄了。現在，像他們的大多數鄰居一樣，他們只能等待幾年前就應該到來的補償。而當那發生時——如果發生的話——他們已經對悉尼厭倦了。

“如果他們行動快一點，我們可能會留下，”布里奇特説。無論如何，她補充道，他們在悉尼應該搬到哪裏呢？“所有的房子都是垃圾，”她説。

非垃圾房子本應在河利農場興建，乾燥且安全，不受洪水影響。悉尼與擁有該農場的家庭達成協議，以130萬美元的價格購買土地的選項。一位開發商制定了計劃。村莊支付了一家工程公司進行基礎設施估算。

然後，在2015年，一切都崩潰了。工程師們確定將水和污水服務延伸到農場的費用為400萬美元，超過了州政府願意支付的金額。開發商放棄了。業主將該物業重新上市。洪水發生四年後，悉尼回到了起點。州官員將責任歸咎於高成本，但雷登特認為問題更深。“與州政府人員進行任何不尋常的事情，他們會變得非常緊張，”他説。

馬特維亞克和雷登特決定追求一個更小的、靠近村莊的第二塊土地——這塊土地不會容納太多新房，但連接到悉尼的污水和供水系統的成本也不會太高。然而，這塊乾燥的土地卻有鄰居。

根據管理HUD撥款的規則，低收入和中等收入家庭必須受益。在西德尼，這種區分主要是一種形式：約37,000美元是四口之家的收入上限，約翰遜-貝內特説，這包括村裏許多家庭。但當布倫達·菲爾波特得知西德尼計劃在她家後面建造的房屋將分配給低收入和中等收入家庭時，她感到擔憂。“我們不想要更多的低收入住房，這會在西德尼村造成未來的‘貧民區’效應，”她發起的請願書上寫道。到去年夏天，菲爾波特已經收集了大約300個簽名。

根據約翰遜-貝內特的説法，請願書進一步減緩了進程，但她認為這不會阻止新住房的建設。更大的問題是，關於貧民區的警告使西德尼居民對新開發項目的看法變得消極——包括一些原本應該搬到那裏的居民。

“如果他們把所有的福利人員都放在那裏，我們不想這樣做，”夏琳·博納解釋道。

“我確實相信這將成為一個福利情況，”科琳·斯普賴説。

“我不想住在一個住房項目裏，”史蒂夫·巴赫説。

雷登特和馬特維亞克都認為，西德尼的掙扎應該引起全國各地人們的關注，尤其是在那些無法再受到 氣候變化保護的地區。“約翰和我總是談論德克薩斯州的休斯頓，或者波多黎各，”馬特維亞克説。“當你有數百或數千個房屋時，他們將如何實現這一目標？”

房主，Redente補充道，被引導相信聯邦資助的買斷計劃的創建意味着“砰砰砰，你們都準備好了，來個擊掌，一切都搞定了。五年後，他們仍在等待。”

羅伯特·魯特，村莊代碼執行辦公室負責人。攝影師：Alyssa M. DeWitt，彭博社FEMA沒有回應關於Sidney項目的評論請求。HUD將關於Sidney的問題轉給了州官員。當被問及買斷的進展時，州長風暴恢復辦公室的發言人Catie Marshall指出，該辦公室是在2013年剛剛成立的。“聽到人們認為GOSR的努力不夠令人失望，”她説。“沒有人喜歡這需要時間。”

約翰遜-貝內特仍然保持樂觀，表示縣裏已向河邊的兩位房主提出了報價，更多的報價還在後續。“進展非常緩慢，但我們終於取得了真正的進展，”她説。然而，自2011年洪災以來，已經過去近七年，而HUD的資金尚未完成任何買斷。而且約翰遜-貝內特預計最早要到明年才能開始建造新房。

隨着Sidney不斷錯過清空一個無法再保護的社區和在乾燥土地上建造新社區的雙重目標，更多人流失的風險增加，這將帶走Sidney的未來。這些延誤也損害了這個村莊本應為全國提供的模型。相反，Sidney突顯了克服美國災難政策強調在原地重建的困難。“我曾希望這樣的項目能夠展示一些變化，”約翰遜-貝內特説。她認為這有效嗎？“不，”她在停頓後回答。她在村莊上方的麥當勞坐了一個多小時，談論着一個不太可能的努力，證明政府不必不斷重複同樣的錯誤。第一次，她聽起來感到沮喪。