警察改革：辛辛那提社區警務興衰的背後 - 彭博社

2020年6月，遊行抗議喬治·弗洛伊德在法院前行進。

攝影師：傑森·惠特曼/蓋蒂圖片社辛辛那提的混亂是在喬治·弗洛伊德被謀殺三週後的一次預算聽證會上開始的。討論的議題是辛辛那提警察局增加一百萬美元的預算，這在全國範圍內呼籲大幅削減警察預算的背景下引起了巨大爭議。

2020年6月的一個星期四晚上，居民們湧入杜克能源會議中心。人們一個接一個地站起來，利用他們被分配的兩分鐘時間來反對這一增加。“作為一個納税人，知道辛辛那提警察局正在接受我的辛苦賺來的錢來繼續並持續壓迫我的兄弟姐妹，這令人作嘔，”一位名叫Mecca的女士通過Zoom加入説道。“在這一點上，我們正在用徽章支付奴隸主。”在過去五年中，辛辛那提警察已經殺害了九人，其中大多數是黑人。2018年，一名警官在一家Kroger超市對一個11歲的黑人女孩使用泰瑟槍的視頻走紅。掌聲時不時地膨脹成“沒有正義，就沒有和平”的呼喊聲。

將近三個小時後，一名穿着格子短袖襯衫的中年白人男子走到麥克風前。他自我介紹為卡爾·貝克曼，感謝委員會，並開始宣讀一篇準備好的演講。“你應該優先資助警察局……”一旦他的立場變得明確，持續不斷的兩分鐘噓聲開始了。儘管“黑人的命也是命”呼喊聲開始淹沒他，他仍然堅持演講。

他的時間到了，房間裏並沒有平靜下來。主持會議的議會成員大衞·曼恩解釋説這是一個討論辯論各方觀點的論壇。但這並沒有讓事情平靜下來。曼恩拿起他的槌子，砰地一聲敲下去，比計劃提前五個小時結束了論壇。抗議者湧入街頭。他們焚燒了一面美國國旗，並在會議中心塗鴉。“這從一個情緒激動的晚上變成了接近暴亂，”曼恩當晚告訴當地的福克斯電視聯盟。

直到最近，女王城一直被譽為社區警務的典範。在2014年密蘇里州弗格森市發生了黑人少年邁克爾·布朗被槍殺事件後，全國各地的新聞媒體都讚揚辛辛那提警察局作為一個案例研究，展示了警察部門如何與黑人居民合作，更好地為他們服務。彭博商業週刊刊登了一篇簡介這個部門的文章，標題是“打造一個更好的警察局”。

辛辛那提並不是自願走到這一步的。2001年4月，一名辛辛那提警察射殺了19歲的蒂莫西·托馬斯，這是近幾個月來第六起這樣的暴力事件。他的死對於占城市居民40%以上的黑人辛辛那提人來説是最後一根稻草。他們湧入街頭，幾乎連續數天都沒有離開。據報道造成了360萬美元的財產損失。數百人被逮捕。

辛辛那提反警察暴力抗議活動，2001年4月。攝影師：阿爾·貝爾曼/AP照片當時市長查理·盧肯面臨當地激進分子的經濟抵制和一起集體訴訟種族歧視案，於是請求美國司法部調查警察部門的武力使用情況。最終，一位聯邦法官通過強制執行後來被稱為“協作協議”或簡稱“協作”的方式解決了這起訴訟和調查。該協議規定了對辛辛那提警察局的一系列改革，其中最重要的是要求警官們放棄逮捕小偷和低級毒品販子，轉而採取“社區問題導向警務”（CPOP）的方式。這意味着解決導致人們首次犯罪的問題。

這些改革並非沒有遇到阻力，並且需要多年才能完全實施，但在一段時間內，這種安排起到了作用。根據辛辛那提大學的一項研究，從2008年到2014年，重罪逮捕下降了41.9%。根據城市數據，從2000年到2014年，該部門的武力使用減少了70%。然而，也許最大的改善是居民與警察的關係。2015年，在對美國各地警察局進行巡視時，時任司法部長洛雷塔·林奇讚揚了“居民和執法人員改善他們的城市的決心”。

2014年辛辛那提警察局的警官在巡邏。攝影師：賈希·奇肯迪烏/蓋蒂圖片社然而，近年來，城市官員似乎變得自滿，而根據批評者的説法，警察局已經陷入了舊習慣。市政府委託的一份2017年報告發現，辛辛那提警察局基本上已經放棄了合作協議。現在，許多當地活動人士寧願將重點放在削減警察局預算上。在去年六月的市議會爭議性會議之後，委員會取消了給警察局額外的一百萬美元，使其2021財政年度預算為1.51億美元。

辛辛那提合作協議的興衰展示了當地領導人和警察局如何輕易地放棄改革，即使這些改革是有效的。儘管總統喬·拜登表示不支持削減預算的運動，但他正在押注辛辛那提的模式。今年四月，司法部長梅里克·加蘭宣佈對明尼阿波利斯和路易斯維爾警察局展開調查，這與盧肯市長請求的調查類似。他們的調查結果可能導致類似或甚至相同於二十年前強加給辛辛那提的改革。

這座城市的經驗應該對改革者具有啓示意義。導致其成功的條件是非凡的，但最終是暫時的。使其成功的因素需要警惕，一旦失去了警惕，警察和市政府遵從的意願也會消失。多年來監督改革的聯邦監察員索爾·格林説：“人們為辛辛那提的合作慶祝了10年，但在這些慶祝活動中，沒有人真正撤掉層層外衣，檢查實際發生了什麼。”

“我知道我在這個生活中的特定角色。當我走進一個房間時，我是為黑人而來的”

​​艾瑞斯·羅利（Iris Roley）在2001年春天開車上班時聽説警察又殺死了另一名黑人男子。她走進通用電氣公司的辦公室，告訴她的老闆她必須離開，然後趕到了蒂莫西·托馬斯（Timothy Thomas）被子彈擊穿胸膛的小巷。羅利在那裏收集信息。官員們曾表示托馬斯的死亡沒有目擊者；她不相信這一點。幾周前，羅利與美國公民自由聯盟的律師一起對辛辛那提市及其警察局提起了一起超過30年的種族歧視集體訴訟。57歲的羅利説：“我們感到沮喪，對警察局更加失望。”

2001年9月17日在辛辛那提小巷中蒂莫西·托馬斯被槍擊的臨時紀念碑。攝影師：Mike Simons/Getty Images辛辛那提出生的羅利是由活動人士撫養長大的。她這樣講述，她在一個被稱為“黑人之家”的社區空間的前院長大，這是上世紀60年代賦予民權倡導者的一座老猶太會堂。她的童年時光是在奶奶維維安·金布魯（Vivian Kinebrew）的陪伴下參加抗議活動度過的，金布魯是一名護士，羅利説她在活動過程中多次被捕。羅利説：“我知道我在這個生活中的特定角色。”“當我走進一個房間時，我是為黑人而來的。”

Roley 在 2000 年第一次嘗試大規模組織活動，當時她幫助成立了辛辛那提黑人聯合前線，以抵制一羣餐廳決定在辛辛那提音樂節期間關閉的行為。這個每年舉辦三天的活動吸引了成千上萬的人前來市中心，其中許多是黑人。Roley 説，這些商家不願意為這些外地遊客提供服務，並提出了各種種族主義的藉口，比如關於小費和喧鬧的醜陋刻板印象。

幾個月後，當警察在 24 小時內殺死了兩名黑人男子——這一事件在當地被稱為“24 小時內兩起”時，Roley 的團體將注意力轉向了警察暴行問題。她幫助組織示威活動並調查發生了什麼。該團體還詢問當地人想要什麼。幾乎所有人都説要追究責任。Roley 和她的同行們認為他們只能通過法院獲得這一點，於是決定提起訴訟。“那是最後的手段，”Roley 説。

Roley 表示，在“24 小時內兩起”事件後的活動為 Collaborative 打下了基礎。在幾個月後又有一名黑人男子 Thomas 被殺害時，訴訟已經在聯邦法院進行。而這座城市，在仍然為早前的槍擊事件感到震驚的同時，再也無法控制自己的悲傷和憤怒。“人們再也無法容忍了，”Roley 説。

Roley攝影師：Asa Featherstone for Bloomberg Businessweek接着是 2002 年 8 月的和解。Collaborative 的主要目標是讓城市、警察局和居民共同合作。它還包括一些具體的改革措施。它創建了市民投訴機構（CCA），這是一個獨立的監督機構，將調查可疑的警官行為。警察局必須制定一個關於何時以及如何逮捕嫌疑人的步行追逐政策，以及一個心理健康應對團隊，限制使用致命脖頸鎖，更清楚地規定何時以及如何使用武力。但最具創新性的指令是要求使用問題解決型警務策略。

文件是非常了不起的，前聯邦檢察官格林説，協議的法庭指定監督員，“它説逮捕不會是警察應對問題的主要方式。” 羅利感到非常高興。“這太神奇了，因為我們奮鬥得如此艱辛，”她説。“你為那個特別時刻感到感激，因為在警察手中，街上已經流了很多血。” 然後現實打擊了。聯邦監督員估計要花十年時間才能看到任何可衡量的改善或變化。

問題在於城市和警察局的抵抗。協議的條款允許格林的團隊訪問警察報告、設施和人員，以便他可以診斷問題並確保新政策得以實施。警察局長湯姆·斯特賴徹是一名職業軍官，他花了幾十年時間一路晉升，他把這些改革看作是對他一生工作的個人指控。根據法庭文件，他限制了對部門的訪問，並拖延信息。

根據格林和法庭文件的説法，有一次，斯特賴徹把一名聯邦監督員趕出了一個警察局。另一次，一名中校在一次會議中大部分時間都在拒絕回答聯邦監督員的問題，然後在法庭文件中稱另一個問題為“最愚蠢的問題”。基層警官們從上面得到了示範，並表現得好像什麼都沒有改變。“我是一個積極進取的警察。我真的認為逮捕人並把他們關進監獄是正確的做法，”在該部門工作了20多年的瑪麗斯·赫羅德説。

盧肯市長一開始就召集了司法部，試圖退出協議。簽署協議幾個月後，他向媒體和市議會抱怨聯邦政府對城市開出的過高賬單。（盧肯沒有回應《彭博商業週刊》的郵件和電話。）情況變得如此糟糕，以至於在努力進行三年後的2005年，監督協議的聯邦法官將斯特賴徹傳喚到法庭，並威脅城市每天罰款，直到停止阻礙格林團隊。

盧肯的繼任者是馬克·馬洛裏，這位市長是第一位通過普選當選的黑人市長，他在進行一場外來者競選後獲勝。與盧肯不同，他將協作作為團結種族分裂選民的方式，並向斯特賴徹施加壓力以實施改革。

令幾乎所有人都感到驚訝的是，新的制度奏效了。“如果你遵循這個過程，你可以減少混亂、暴力、犯罪，”現任科羅拉多州博爾德市警察局局長赫羅德説道，她仍然為問題導向的警務繼續努力。“我從未忘記那些日子。”

甚至斯特賴徹也開始認可這些方法的有效性。他記得有一個特別麻煩的公寓區，不斷向警方發送家庭糾紛的報警電話。“20年或30年來，我們一直為這個相同的公寓區的相同人羣做成千上萬次的無休止的警務出動，”斯特賴徹説道。在協作的精神下，警察局開始邀請社會服務團體幫助處理物質和配偶虐待問題。辛辛那提警察局對該公寓區的出警次數減少了；社區關係得到改善。“那對我們來説是一次啓示，”現在為警察部門提供協作模式諮詢的斯特賴徹説。

到了2008年，格林稱這個模式為“這個國家迄今為止最成功的警察改革努力之一。” 不僅重罪逮捕和暴力犯罪減少了，蘭德公司在2009年對3000名居民進行的一項研究發現，辛辛那提的黑人評價警察的專業水平比2005年更高，他們對種族偏見的看法在同一時期有所減少。

羅利在那些年裏擔任社區的倡導者，向格林及其團隊彙報情況，同時試圖建立一個能夠持久存在的框架。她説：“我在策劃我們作為《協作協議》各方如何能夠團結在一起繼續工作。” “我覺得：‘我們能在沒有聯邦監督的情況下做到這一點嗎？’”

​​協議的成功也是它解體的一部分。到了2007年8月，警察高層、市政府官員和格林的團隊認為他們已經實現了大部分目標，並決定在隨後的一年正式收尾。為了緩解羅利等人擔心事情會很快崩潰的擔憂，一個由社區成員、警察工會、部門和市政府成員組成的經理諮詢組每季度會面一次，以確保改革繼續保持。

格林後來成為底特律市副市長。斯特賴徹在2011年退休。兩年後，市長馬洛裏完成了他的最後一任任期。羅利開始注意到一些細微的變化。城市停止收集關於交通站點的統計數據。警察員工的行為跟蹤被放棄。然後，在2010年，羅利的表妹凱利·布林森被辛辛那提大學警察用電擊槍致死，而該部門從未受到《協作協議》的覆蓋。

2015年槍擊事件是Quandavier Hicks，一名22歲的黑人男子的低谷。就在林奇總檢察長訪問辛辛那提的一個月後，警察響應騷亂投訴，未宣佈自己的身份就進入了Hicks的家，根據提交給城市槍支審查委員會和縣檢察官的警官採訪。當Hicks拿着一支未裝子彈的步槍打開卧室門時，一名警官向他胸部開槍，致使他死亡。

城市和縣對這起槍擊事件進行了調查，並清除了涉案警官的罪行。當CCA調查這起案件時，未能完成獨立調查的關鍵部分，代表Hicks家人在針對城市的訴訟中的民權律師Rob Linneman表示。根據Linneman的説法，它沒有調查警官是否有理由進入建築物或與警方調查之外的任何人交談。

在那時，CCA已經失去了大部分資金。《辛辛那提詢問報》的一項調查發現，到2016年，499,000美元的CCA預算按通貨膨脹調整後不到其運營第一年的一半。到2018年，這個數字又回升到了將近650,000美元，但這還不足以完全配備該組織。

與此同時，濫用的指控不斷增加。調查機構正在超過其90天的期限來調查案件——2016年的那項辛辛那提詢問報調查發現，去年有21個文件仍然沒有被處理。

“市民投訴機構當時被認為是一個開創性的事物，被認為可以讓平民在警察對待他們方面擁有真正的權力，”Linneman説。“但事實證明這是一個失望。”

目前負責CCA的加布·戴維斯表示，該組織“非常徹底地獨立收集證據”。戴維斯在希克斯調查期間並不負責，他補充説，“當然，人們不必喜歡我們得出的結論。”

希克斯被殺一個月後，辛辛那提大學警察在另一名黑人男子身上開槍。一名校園巡邏員在一次因前車牌丟失的交通檢查中向塞繆爾·杜波斯開槍打在臉上。“這是另一次打擊，”羅利説。“這是更多的痛苦。但你要繼續努力改變。”

2017年，在法院監督結束將近10年後，格林受邀由市政府審查協作協議。當他到達時，他看到了舊的抵抗跡象。警察工會主席丹·希爾斯沒有出席會議，也沒有參與這個過程。

格林的報告非常嚴厲。他發現該部門不僅已經偏離了之前運作良好的模式，還“放棄了”和“單方面退出了”協作協議。“辛辛那提是一個改變可以發生的例子，而且可以通過重要和顯著的社區參與發生，”格林説。“但要保持改變是很困難的。”

希爾斯仍然負責工會，沒有回應彭博商業週刊的多次置評請求。市長約翰·克蘭利讚賞格林的意見，但不同意他的評估。“今天我們在協作精神下做得更多，也在協作精神下花費更多，比我們實際處於法院命令下時的任何一年都要多，”他指出市政府在身體攝像頭和培訓警官無意識偏見和緩解升級方面花費了數百萬美元。“我們並不完美，”他補充説。“我們每天都在努力改進。”

儘管失去了很多，羅莉仍然對她的事業保持着堅定的承諾。去年，她成功遊説改變了警察工會合同，包括延長了不良行為在警官記錄中保存的時間。她還在培訓一代新的活動人士，她稱他們為“自由世界的領袖”，讓他們繼承她幾十年的鬥爭。她説她一直知道這將是一個長期的項目。

但在喬治·弗洛伊德、佈雷昂娜·泰勒和太多其他人之後，活動人士中出現了一種越來越強烈的感覺，認為這些改革不足以解決問題。即使司法部設法實施類似明尼阿波利斯或路易斯維爾的協作協議，它也無法永遠監督這種改革。那麼美國其他12,000個地方警察局呢？

自2013年以來，警察的殺人行為仍在繼續。僅在2020年，全國警察就殺害了1,126人。根據彙編數據的研究合作組織Mapping Police Violence的數據，他們在2021年也將殺害同樣數量的人。這只是一個令人沮喪的統計數據。僅在辛辛那提，黑人佔無家可歸人口的比例過高，擁有的財產比例微乎其微，儘管他們佔了該市居民的近一半。

“這告訴我我們沒有取得我們需要的進展，”莫娜·詹金斯説，她是一位社區活動人士，曾幫助領導去年夏天的抗議活動。“在這個瘋狂的過程中，在什麼時候你意識到這不起作用，然後説我們需要嘗試不同的方法？”

詹金斯在大辛辛那提無家可歸者聯盟擔任主任，尊重羅莉的貢獻，但在未來道路上與她意見不一。她專注於遊説將資金從警察轉移到解決犯罪根源的其他服務上。這一努力取得了一些最近的勝利。除了擊敗今年的警察預算增加外，活動人士的壓力使CCA獲得了額外的20萬美元，使其首次在多年來得到充分資助。該團體聘請了一位新的執行董事和新的調查員，以消化其130個案件積壓。

Roley理解資金撤銷運動背後的精神。但是，她指出，在聯邦或地方政府層面沒有政治意願向黑人社區提供資金，用於改善學校、住房、雜貨店或公園。

因此，她堅定地繼續前行。“我覺得有些時候人們希望我批評，但我是樂觀的。我想看到機會，” Roley説道。警察局和城市沒有履行他們的承諾並不意味着她必須放棄努力改善人們的生活。“辛辛那提市社區的力量是讓這個事情在這座城市持續存在的原因，”她説。“我們將不斷改進這件事，直到社區能夠站起來説，‘是的，我們在這裏有一個良好的框架。’” 閲讀下一篇文章: 如何Target與警察搞好關係，將黑人鄰居變成嫌疑人