狠砸6000億美元！拜登能在非洲“取代”中國嗎？-馬漢智

【文/觀察者網 楊蓉 編輯/隆洋 張雅琦】當地時間6月26日的G7峯會上， 美國總統拜登畫了一張野心勃勃的基建“大餅”——“全球基礎設施夥伴關係”（PGII），目標是在2027年前為發展中國家提供6000億美元基建資金，其中美國自己承擔2000億美元，歐盟的“全球門户”計劃則要籌集3000億歐元。

儘管拜登沒明確提起，但媒體普遍認為這是西方此舉是劍指中國的“一帶一路”倡議。

當地時間6月26日，拜登在G7峯會上宣佈基建計劃。圖片來源：NBC

這並非拜登首次打這種如意算盤。一年前的G7峯會上，拜登公佈過一項規模更大的“重建更美好世界”（Build Back Better World，簡稱B3W）夥伴關係，計劃動員足足40多萬億美元。不過，到現在只兑現了可憐的600萬美元，其國內同名立法提案也在國會受挫。

如今，拜登用新瓶裝舊酒，捲土重來。美國瞄準了清潔能源、衞生系統、性別平等及信息通信技術四方面產業項目，目前公佈的“樣板項目”大多集中在非洲地區，其次是南美和亞洲。

西非國家利比里亞前公共工程部長朱迪·摩爾（W.Gyude Moore）指出，非洲的基礎設施需求是全世界地區中最大的，“任何額外的基礎設施融資都會受到歡迎”。但面對已經食言過的西方，他心中存疑，“在實施細節出現之前，會有可信度的問題”。

中非已攜手開創合作共贏幾十年，圍繞拜登雄心勃勃的基建計劃，觀察者網28日特邀中國國際問題研究院發展中國家研究所助理研究員馬漢智，進行了深度解讀。

觀察者網：PGII和去年的B3W計劃是什麼關係？有哪些區別？

**馬漢智：**PGII是拜登執政一年多後在全球基礎設施領域內較為成熟的一個提法和倡議，相較舊版計劃更具有可信度。

去年的B3W倡議是計劃投資40多萬億美元，以滿足發展中國家基礎設施需求。而今年的“全球基礎設施和投資夥伴關係”計劃，目標是在5年內籌集6000億美元，金額大幅減少了。

一年前的B3W計劃，可能很多隻是大致的概念，更多是一種政治需要。當時民主黨內部存在分歧，加上美國主要的戰略資源還是分佈在亞太，所以美國既沒有資源和能力去推行資金龐大的B3W計劃，也沒有這種時間和意願。

2021年6月，拜登在G7峯會上宣佈“重建更美好世界倡議”。圖片來源：法新社

目前PGII計劃的內容就非常具體，資金來源相對也比較務實。考慮到實際的需求和能力，PGII整合了早前歐盟“全球門户”基建計劃對於非洲地區的1500億歐元承諾，大致可以看出其資金投入相對而言較為理性。在項目上，也劃分了清潔能源、衞生系統、性別平等及信息通信技術四個主要方面。

觀察者網：相較於中國的“一帶一路”倡議，PGII的戰略定位如何？有哪些特點？

**馬漢智：**我認為它的目標還是要取代“一帶一路”。

近些年來，西方關注到中國在非洲等地的發展中國家進行了大量基礎設施投資和融資，這是以前西方國家嚴重忽視的。從特朗普時期起，美國就開始意識到這個問題，認為基礎設施還是發展中國家，尤其是非洲世界國家發展最大的依託。

從在國內“大興土木”，到在國際上的種種計劃，正是美國希望以基建為切入點，去重塑美國在全球發展領域的話語權。美國將性別平等、氣候變化等價值觀注入了其基建計劃，通過強調所謂的“高標準”和“透明度”，為全球基建“定規立制”，事實上就是在敍事方式上搶奪“一帶一路”的話語權，其核心就是要排擠中國在基建市場的地位和影響力。

在具體實施方法上，我覺得有以下幾個特點：

第一點，是以三方或多方合作為主要渠道。尤其是在近兩年，常常可以看到美國國際開發金融公司等美國企業，拉上歐洲投資銀行、歐洲復興銀行等，與非洲開發銀行等非洲本土機構進行合作。

第二點，是對於公私夥伴關係的倚重。自奧巴馬政府以來，美國就一直非常強調公私夥伴關係，特別注重撬動私人資本進入基建市場領域。

最後一點，也是最為核心的一點，是通過撬動私人資產，推動非洲公共基礎設施的私有化，即為美國資本進入非洲市場創造條件。例如美國政府前些年一直推行的“電力非洲”倡議，儘管基礎設施建在非洲，但很多技術和電力線路、發電機等硬件都是美國提供的根據《2018年電力非洲年度報告》的數據，“電力非洲”中的145個私營部門合作伙伴中有一半是美國公司。

**觀察者網：**白宮文件強調了四個領域，即清潔能源、衞生系統、性別平等及信息通信技術上，認為它們“能夠定義21世紀下半葉”，您如何解讀？

**馬漢智：**應當説，美西方在上述領域都是具有與人比較的優勢的，白宮將其提煉出來，有着很強的政治意味——即想要在“軟基建”領域，重塑美國的規則主導力和引導力，進行“價值觀外交”。

在四個領域中，我認為其中比較新鮮的一點，是美國以往強調得比較少的信息通信技術方面，它其實主要考慮的是對抗中國所謂的“數字威權主義”。

西方的敍事認為，中國在非洲的5G等數字經濟基礎設施領域的投資，最終導致非洲國家當局加強對所謂反對派的鎮壓，收緊對選舉的控制。但這實際完全是為了其“價值觀外交”而服務的。

華為等中國企業近些年在非洲市場的發展勢頭比較猛，與非洲政府的數字通信合作涉及到智慧城市、智慧政府等等安全領域。因此西方認為，中方在協助建設的過程中，事實上是在獲得對於他國安全領域的掌控。

例如，法國《世界報》（Le Monde）就曾“指控”稱，自2012年起，中國一直在借援建非盟會議中心對非盟進行竊聽。

但其實西方國家試圖以“公平透明、避免政治濫用”的通信技術為幌子，把中企從非洲市場中排擠出去，讓非洲擺脱所謂的“中國數字威權主義”，完全是在以己度人——因為他們以往在相關領域提供服務或獲得一些控制的時候，是能夠掌握這些隱私信息的。

**觀察者網：**PGII公佈了“樣板項目”，重點投資區域為什麼都在非洲？

**馬漢智：**非洲基礎設施資金缺口比較大，大約有1000多億美元。自非洲大陸自由貿易區（AfCFTA）去年1月啓動以後，非洲的跨境基礎設施建設投資需求非常大，尤其是在交通設施和電力項目方面，這就代表美國“有利可圖”。而非盟和非洲國家近些年來也將基礎設施作為重點投資領域，事實上也帶動了國際投資。

此外，是基於美國對非洲的一種基本判斷，非洲青年人口特別多，因此美國對非洲的未來發展潛力還是比較看好的。

不過，這些樣板項目一般都在美國認定的所謂可以點燃“星星之火”的“民主亮點國家”（bright spot），比如肯尼亞、塞內加爾、南非，像一些西非國家、非洲中部國家，美國肯定就不感興趣。

所以，儘管美國基建計劃為部分國家做了一些實事，但其地區性還是比較突出的，對於非洲國家的普惠性也非常有限，很可能加劇各國之間的發展差距。

**觀察者網：**PGII的項目比較依賴私人投資，如何能保證資金穩定性？

**馬漢智：**在基礎設施建設方面，資金來源的穩定性和可持續性，一直是一個問題。美國一直有一個理論，就是1美元的公共資本可以撬動9美元的私人資本，PGII實際主要是依託美國各種金融機構去撬動私人資本來投資。

現實中，儘管美國駐非洲國家的使館有專門的交易團隊，幫助企業和當地對接、做生意，但美國私人資本對投資非洲的興趣始終不大。

這一方面是因為非洲當地法律制度並不健全，非洲國家的政權有時也不那麼穩定。一旦舉行選舉、政權更迭，很多政策就會變動。另一方面，在美國整體的政治戰略盤中，非洲並沒有佔據很重要的位置，導致美國對非政策常常自相矛盾。

在具體實施中，非洲部分項目本身利潤的收回也存在問題。比方説美國在推進“電力非洲倡議”過程中就發現，電是造出來了，但是沒人願意付電費——他們在肯尼亞以高成本為300萬用户接通了電力，但是大約有100萬人拖欠電費。

美國2016年通過的《電力非洲法案》承諾，到2020年將為非洲發電2萬兆瓦，為5000萬用户提供電力。但截至2020年底，實際兑現的發電量只有4194兆瓦，前景並不樂觀。如果這個項目特別能賺錢，它的推進肯定不至於這麼慢。可獲益性也不是美國想解決就能很快解決的問題，會是一個漫長的過程。

“電力非洲倡議”下，為肯尼亞房屋屋頂安裝太陽能板的當地人。圖片來源：“電力非洲”網站

此外，美國推行的所謂價值中立的改革，常常明顯具有干涉非洲內政的意圖。

例如，推進“電力非洲倡議”時，美國國際開發署署長馬克·格林就説，要從提高透明度和降低在非洲開展業務成本入手，確定和消除非洲的政策監管和物流貿易壁壘，從而為美國企業提供公平的競爭環境。

為此，美國國際開發署啓動了高級顧問小組計劃，以協助非洲各國政府推進電力部門改革，必要時還可直接參與改革工作的進行，內容涉及如何推動電力監管機構改革，如何為新電網建設融資，如何吸引離網投資者等。

所以，到項目最後落地的時候，美國常常會遭到非洲很多國家的反對。美國所謂的“公開透明”完全是以自己的方式和標準提出要求，電力基礎設施落後、電力知識儲備有限、電力治理能力有限、電力系統不完備的非洲絕大部分國家政府既沒有這種能力，也對美國主導的體系心存芥蒂：你這些項目到底想要幹什麼？

美國提出過很多倡議和計劃，但到最後的具體實質效果都很一般。

**觀察者網：**PGII對中國“一帶一路”戰略提出了哪些挑戰？中國該如何應對？

**馬漢智：**美國此時提出PGII，戰略方面最直接的就是對沖中國的“全球發展倡議”，這是最關鍵的一點。全球發展倡議是在新冠疫情、經濟復甦受挫的背景下提出的，目的是喚起國際社會對發展問題的重視，讓各國儘快實現恢復。

據我所知，2022年5月，在全球發展倡議之友小組高級別視頻會議舉行前夕，美國向多家聯合國發展機構施壓，阻撓非洲有關人員與會，威脅“縮減供資”。

第二，PGII也會逼迫一些國家選邊站。在非洲的外援中，美國仍然佔據重要地位，美西方、歐洲是非洲資金的很大一部分來源，時不時就會拿這個敲打你。比如美國《非洲增長和機會法案》規定，部分非洲國家對美產品輸入可享受單方面關税優惠，但你要不聽話，我就把你中斷了，去年埃塞俄比亞就被美國製裁過。

第三，市場競爭肯定會更加激烈。基礎設施本身就是一個大家都在爭相投資的領域，只是美西方逼迫選邊站隊讓情況更復雜了。譬如，剛果（金）新政府去年就受美國鼓動，審查與中企的TFM銅鈷礦合同，類似的打着所謂“反腐敗”的幌子對市場重新洗牌的事情，已經發生過很多次了。

美國全球戰略的核心還是競爭。從美國所提出的信息通訊、婦女賦權、衞生系統、清潔能源四個重要領域來看，它是沒有考慮和中國合作的，它更傾向於和歐盟等盟友合作。

從中國的角度，我想提以下幾點建議：

一，是聚焦“小而美”的民生項目，不斷提升“一帶一路”帶給當地的獲得感。

前些年我們主要聚焦的還是在生產領域。包括我們的“體育場外交”（編者按：通過為非洲國家直接援建足球場等，或提供建設體育場的低息貸款，換取自然資源優惠准入），確實對於國家整個民族的凝聚力有幫助，但疫情的發展，應該説對項目本身的普惠性和人民性提出更高要求。

中國援助鑄就利比里亞SKD體育場。圖片來源：外交部網站

我們的“光明行”活動就是比較好的例子，中國醫療隊走進非洲為白內障患者實施復明手術，當地人就覺得“我的病看好了，那就中國醫生治好的”。

再比如部分地區的冷鏈運輸問題，非洲天氣比較炎熱，農產品在深加工過程中難以儲存，中方就可以在這些項目上進行投資。像衞生系統領域的清潔用水、疾病預防和救助等問題也比較重要，美國就相對做得更多，這也是西方比較在行的項目，包括美國的總統艾滋病緊急救援計劃等等。

二，是探索設施融資的可持續性。現在明顯的感覺是，我們在非洲整體的投資步伐還是受到融資影響，也就是非洲國家資金困難，你再投進去怎麼辦的問題。

一個項目從投資、建設到運營，不能説建設完了就結束了，妥善運營也是要花些力氣的。或許可以考慮採取債轉股的方式入股，以股東的身份在當地長期運營。

三，是探索加強三方合作。對於非洲的基礎設施援建，越要往深走、往實走，三方合作帶來的各國規則對接可能越麻煩，但這確實可以為重大投資的風險性提供一定安全保證。和美國無法合作的話，那可以和法國試一試，和日本試一試，通過和更多人的合作，利用其他國家的優勢，把項目盤活。

**觀察者網：**有美國官員聲稱，部分與中國進行合作的國家“後悔”了，因為中國更感興趣的是地緣政治上的利益，而非讓當地民眾受益。他還認為，西方當前入局非洲基建“不算晚”。您如何看待這個説法？

**馬漢智：**美國人一直有個説法：對於在水中掙扎的人來説，只要有人伸出援助之手，他都會毫不猶豫地抓住。他們認為，中國就是在非洲水中掙扎時提供了幫助，等非洲上岸了以後，其他國家遞出的手多了，就不一定去選擇中國了。

意思就是，我們以前沒重視非洲，讓中國搶跑了，現在我們都來了，你們應該知道誰是真正的夥伴。這背後的潛台詞是什麼？“非洲人，你自己做不了主。”這是很自大的，也很狂妄。

非洲人民自己有能力和意願選擇與誰合作，他們如果真的後悔，肯定會拒絕與中國合作，為什麼只和西方私下説呢？

很多非洲國家領導人也都批駁過西方這種論點。去年的一個美非論壇上，塞內加爾總統就説得很明確，我們和中國的合作，是自主自願的結果，不存在誰強迫誰，更不存在後不後悔的問題。

2017年5月12日，列車從肯尼亞蒙內鐵路沿線的馬澤拉斯鐵路大橋上駛過。圖片來源：新華社

事實上，非洲人早已不是他們所理解的那種樣子了。西方眼看着非洲現在發展起來了，才想來分一杯羹，這實在不是什麼高明的説法，非洲人對它常常是嗤之以鼻的。

美西方實際還是滿腦子冷戰思維、對抗思維，把非洲當成一個大國競技場，把非洲國家當作棋子，當作一盤肉。

非洲不是誰的局，也不是誰的地盤，非洲可以自主選擇和誰合作。這也不是晚不晚的問題，非洲現在仍然有大規模的投資趨勢，這是合作內容“真不真、實不實、能不能帶來切實好處和實際收益”的問題。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。