Eric Adams讓紐約市的普惠學前教育計劃陷入困境 - 彭博社

紐約市市長埃裏克·亞當斯。

插圖：731美國最雄心勃勃的兒童保育實驗之一正在進行，部分在曼哈頓東村的雅各布·里斯公共住房區展開。藏身於構成雅各布·里斯公寓的13座磚塔之一後面，有幾間明亮的教室裏擺滿了微型傢俱，一個三月的早晨，有幾十個蹣跚學步的幼兒在這裏。這裏是雅各布·里斯幼兒園，是紐約市大約1200個免費公立學前教育項目的其中一個場所，這些項目主要通過與家庭式託兒所和當地非營利機構簽訂合同來運營。

瑪麗·程是 華人策劃委員會的兒童發展服務主任，這家非營利機構負責運營這所學前班，她站在門口迎接一羣3歲的孩子和他們的監護人，其中許多人住在這個公寓區或附近。她指導孩子們進入教室，蹲下來擁抱他們。一旦進入教室，學生們從一堆椅子中取出椅子，將它們滑到微型桌子下準備吃早餐。一個興奮的孩子要求程畫一個粉色的狗，然後是一隻粉色的貓，接着是一隻母狗和一隻母貓。她高效而嫺熟地滿足了這個要求，引起了其他好奇旁觀者的兩次塗鴉請求。儘管程負責華人策劃委員會在曼哈頓和皇后區的六個場所為大約300名學前教育學生提供照料，但她説，直接與孩子和家庭互動仍然是她工作中最重要的部分，也是她最喜歡的部分。對她來説，這也是孩子們回家後迎接她的危機的一個受歡迎的分心。

在過去的一年半里，該市未支付CPC和其他數百家提供者為教授其最年幼學童所應得的費用。程一直在努力追回CPC在2022財政年度工作中所應得的近160萬美元。而對於2023財政年度，從去年7月開始，這家非營利組織只收到了應得款項的一小部分。“這不是因為我失敗了，就像一個失敗的企業一樣，”她説。“是城市讓我失望了。”

程攝影師：Elias Williams for Bloomberg Businessweek在紐約市各地，更大規模的項目被迫動用信貸額度，向總部組織借款，並向捐助者施壓籌集資金以維持運轉。規模較小的機構則在申請個人貸款、裁員或完全退出體系。到目前為止，CPC設法維持早期兒童項目的開支而沒有貸款，但程表示她的團隊無法永遠這樣做。“員工已經筋疲力盡，”她説。“對於那些不支付員工薪水的小機構，我不知道他們是如何生存下來的。”

十年前，紐約市的免費學前班由一圈鬆散的經濟測試、半日制項目組成，為約1.9萬名來自低收入家庭的4歲兒童提供服務。如今，它是美國最大的地方系統，為所有背景的9萬名3至4歲兒童提供服務。它被廣泛認為是美國早期兒童教育的先鋒，並已成為費城和西雅圖等地類似努力的藍圖，以及總統喬·拜登現在被擱置的全國提供學前教育的努力。這也是前市長比爾·德布拉西奧的標誌性成就，他的任期在其他方面表現得像是一次兩屆分手。當德布拉西奧於2021年底離任時，他的團隊不僅迅速改造和大幅擴展了該市的學前教育系統，還為3歲兒童增加了另外3萬個名額奠定了基礎。這個數字是該市“普遍”3-K的基準，意味着所有想要的人都可以獲得。這種提供在其他國家很常見，但美國唯一可比的項目是在華盛頓特區，規模要小得多。

尋找兒童保育

美國父母和監護人在找到兒童保育或幼兒教育計劃方面遇到困難的主要原因，按家庭收入劃分

來源：2016年全國教育統計中心調查

對於家庭來説，紐約市的模式意味着他們可以獲得免費的兒童保育和教育，否則每個孩子每年的費用平均為$16,000。對於即將上任的市長埃裏克·亞當斯來説，這似乎是一份巨大的政治禮物。沒有人急於讓德布拉西奧成為早期兒童教育的國家代表；大多數人記得他是因為用刀叉吃披薩或者為波士頓紅襪隊加油。因此，如果亞當斯在這裏改進了一些事情，增加了一些效率，他本可以從第三壘得分並稱之為本壘打。相反，他的政府正在削弱普遍性的學前教育計劃，既未支付運營商，也拒絕支付最後的3-K擴展。

學前教育計劃每年為該市花費略超過7億美元，隨着普遍性3-K的增加，預計將上升到約10億美元。亞當斯最新的預算提案將取消額外資金，實際上在未來兩年內削減該計劃近5.7億美元。將普遍性從普遍兒童保育中剔除將破壞該計劃的目標，與此同時，亞當斯的教育部門，在校長大衞·班克斯的領導下，已經通過未能定期支付供應商造成了很大的損害。一份1月的估計發現，該市欠他們幾乎4億美元。

這種管理不善，再加上亞當斯政府提出的一套新的教育優先事項，據與提供者和該部門早期兒童教育部門的19名現任和前任僱員的交談，威脅着普遍3-K計劃陷入螺旋式下滑。這些人中大多數匿名發言，以避免受到市政府的報復，他們描述早期兒童部門充滿恐懼和不信任，由於人手不足而陷入癱瘓。

亞當斯將他提出的對市政服務的一波波削減措施描述為有針對性的努力，以便專注於質量而不是數量。他的政府沒有評論市政府欠預科供應商多少錢，也沒有具體説明過去一年半以來在早期兒童教育方面的行動，但在發來的聲明中強調正在努力支持預科學生及其社區。市廳副新聞秘書阿馬里斯·科克菲爾德表示：“亞當斯市長將工薪家庭和紐約普通市民置於本屆政府政策決策的前沿”，並提到亞當斯辦公室與各部門和承包商之間的協調，包括最近的一次會議。科克菲爾德和教育部發言人納撒尼爾·斯泰爾都強調，市政府已經開始向兒童保育提供者支付拖欠款項。

斯泰爾在聲明中表示，亞當斯的團隊通過專注於更小規模、更有針對性的舉措，實現了“真正”的普及目標；他指責白思豪團隊未能正確估計預科計劃的需求。“我們目前有30,000個空座位，這一事實對整個行業造成了嚴重不穩定，”他説，儘管他沒有承認這些座位之所以空着是因為亞當斯的教育部門沒有填滿。也就是説，像程這樣的提供者不能簡單地自行註冊孩子——部門必須將他們安置在提供者那裏。因此，任何延遲適當分配座位，或者由於外展工作不足導致的低於預期的招生量，都是城市的責任。政府表示，其外展工作，包括有針對性的電子郵件、電話和虛擬活動，到目前為止已經導致今年的申請量增加了20%。

紐約市議會一直在與亞當斯政府爭奪恢復3-K資金。這將是他提出的2024財政預算的中心戰役之一，該預算必須在6月底之前通過。但在那場戰鬥之前，在最基本的層面上，這個城市的兒童保育提供者需要得到報酬。“我認為現在教育部正在利用我們的愛心，我們的激情，”程説。如果像CPC這樣的提供者不做這項工作，不清楚誰會做。

亞當斯攝影師：Lev Radin/Pacific Press/LightRocket/Getty Images美國的學前教育系統是一個由各州和地方政策和計劃組成的拼湊，總體上落後於同行國家。2020年，美國有64%的3至5歲兒童接受早期教育，相比之下，富裕國家的平均水平為83%。最大的區別在於許多其他國家有普遍的公共選擇。Head Start是上世紀60年代為低收入家庭創建的一個項目，是唯一的聯邦早期教育嘗試，覆蓋的3至4歲兒童不到10%。然而，早期教育的好處已經有充分的文獻證明。大量研究表明，在這個年齡參加高質量項目的孩子更健康，在學校表現更好，將來賺更多錢，更不可能最終進監獄。

使4歲兒童的學前教育普及化是白思豪2014年上任時的首要目標，當時他以非現任市長的身份獲得了歷史性的廣泛支持。（白思豪拒絕就本文發表評論，他接替了邁克爾·布隆伯格，後者是彭博商業週刊的母公司的創始人和大多數股東。）這是在他被公開活動中經常被噓聲轟炸之前，包括一場大都會隊的比賽、中央公園的反貧困籌款活動和康尼島年度七月四日熱狗大賽。

安德魯·科莫對白思豪提議通過對富裕居民增税來支付4歲兒童學前教育的提議不屑一顧，這成為了這位現已失勢的前州長與市長之間爭吵的一個模式。但白思豪還是設法從州立法機構那裏爭取到了資金，他的政府在上任的頭一年大部分時間都在説服紐約人加入該計劃。這意味着向收容所、有色社區和移民社區派遣工作人員，提供十幾種語言的信息，以便接觸那些通常不與市政府聯繫的人。白思豪上任的第九個月，入學人數從19,000增加到約51,000。到2015年秋季，超過68,000名兒童，即當時該市90%的4歲兒童，已經入學，每個想要入學的孩子都有一個名額。學校系統新增了一個新年級。

“家長們已經用他們的腳投票了，”德布拉西奧在2015年底吹噓道。幾年後的一項評估發現，參加普遍學前教育計劃的三年級學生在測試中表現比沒有參加該計劃的學生更好，而參加普遍計劃的學生中，黑白和西班牙裔-白人之間的測試成績差距較小。

由於庫默和州立法機構的阻力，德布拉西奧未能使3-K計劃普及化。然後紐約市獲得了70億美元的聯邦冠狀病毒救助款項用於學校。在2021年夏季，德布拉西奧撥出其中的3.76億美元，再加上市教育基金中的2.42億美元，以加速其3-K計劃的擴張。這相當於在餐廳吃完後溜單；財務最佳實踐和常識通常規定，短期援助不應用於新的永久性項目。但這是德布拉西奧政府的優先事項。這些項目正在發揮作用，看起來市長或他的繼任者將能夠在市政府的1000億美元預算中找到數億美元的資金。（此外，大約在那個時候，拜登推出了他的美國家庭計劃，擬議為德布拉西奧計劃的全國版本提供2,000億美元，儘管後來在國會中夭折。）

紐約市教育局招生

來源：紐約市教育局

在資金注入之後，3歲兒童的入學人數翻了一番多。但到了2021年夏天，市政府已經在過渡中。亞當斯贏得了民主黨初選，幾乎可以保證他在秋季的大選中獲勝。市政府並沒有像可能那樣積極地投資於對家庭的宣傳，而是在 Blasio 的最後六個月裏，他的團隊因應疫情而耗盡了精力，試圖簡化市政府的官僚機構。他們將經濟測試的學前教育服務（全天候學前班、Head Start 項目、一些日託計劃）從兒童福利部門轉移到了教育局的幼兒部門，後者已經在管理普遍學前教育項目。

這一舉措是將市政府每年在兒童託管承包商身上花費的數億美元資金集中起來的重要一步，統一了各個項目，減少了浪費。但這也是一個巨大的痛點，充滿了技術困難和延遲，據熟悉這一轉變的八人稱。其中四人表示，幼兒部門不得不向學前教育提供者提供大額預付款，金額超過他們合同價值的三分之一以上，以在這一時期保持他們的生存。

到了 Blasio 任期的最後幾周，即2021年12月，該部門成功地將這些項目納入了自己的體系。這個系統在運作，但它複雜而不穩定，需要嚴肅的機構知識水平和團隊之間的合作來導航並讓提供者得到他們應得的款項。

新一屆政府似乎有不同的優先事項。它解僱了運營該部門並幫助實施學前教育計劃的副校長喬什·沃拉克（Josh Wallack）。（沃拉克拒絕置評。）他的接替者卡拉·艾哈邁德（Kara Ahmed）曾經負責一個規模小得多的項目，為學生家長的幼兒提供托兒和教育服務。現任和前任員工表示，艾哈邁德既沒有與沃拉克會面，也沒有與負責該部門巨大變革的團隊進行總結。該部門現在負責12億美元的合同。其中16名員工表示，艾哈邁德在2022年的頭幾個月裏，沒有着手解決如何應對複雜的供應商和付款系統，而是重新分配、降職或推出與舊體制有聯繫的員工。

在向《商業週刊》發表的聲明中，亞當斯辦公室和教育部都沒有回應這些觀點。教育部強調，不會讓艾哈邁德置評，而是專注於強調白思豪的創造性預算編制是不負責任且不可持續的。

學前教育計劃的撤回符合亞當斯的治理理念，該理念優先考慮縮減政府的影響力，同時試圖提供相同水平的服務。自上任以來，市長已實施了三項全市範圍的削減成本計劃，包括減少對市立圖書館、大學和向老年人提供餐食的項目的資金。政府認為，與這些情況一樣，擬議的3K計劃削減將使該計劃符合實際需求。亞當斯稱3K計劃的成本是一個“真正的挑戰”。

在他早期的幾個月裏，根據現任和前任員工的説法，該部門的人員流動遠遠超出了正常範圍。“你開始看到部門的解散，”早期兒童部門的前運營總監和特別項目負責人伊麗莎白·羅德里格斯-佩雷斯説。“他們不關注日常運營。他們想要讓部門變小。”前員工表示，對新管理層的任何被視為不忠的行為都可能導致報復。一名官員從曼哈頓下城的學前教育部門辦公室被重新分配到皇后區的牙買加，將他的通勤時間從哈林家中增加到將近一個半小時。另一位住在新澤西的官員被分配到皇后區的一個區辦公室。她明白了這個暗示並辭職了。

幾個月後，現任和前任員工表示，支付危機顯而易見。“當我離開時，我認為事情會在夏天真正開始崩潰，”管理該部門戰略和政策的凱拉·科爾説，直到2022年4月。正當服務提供商開始擔心他們是否會被支付時，機構知識和專業知識被迫離開。該部門對此事未發表評論。

自去年以來，服務提供商不得不依靠他們能找到的任何過渡資金。紐約大學安置協會是一家非營利組織，市政府欠其65萬美元的學前教育服務費，已動用信貸額度，並依賴緊急的新冠疫情救助基金、捐贈者和合同預付款。成立已有200年曆史的非營利組織Sheltering Arms為了維持運營，申請了200萬美元的貸款。

在十一月，代表紐約市十萬多名教師和學校助手的工會紐約市聯合教師聯合會對艾哈邁德表示不信任的投票。 （她仍然留任。）那個月，班克斯宣佈了對於缺失支付的第一個回應，創建了他所稱之為“快速響應團隊”來解決投訴。到了十二月，庇護之臂已經關閉了大門。

自七月以來，程一直在雅各布·里斯公共住房綜合體的辦公室工作，就在教室的走廊盡頭。該地點的主任另謀他職，所以程不得不自己負責管理該地點，同時監督CPC管理其他五個早期兒童教育場所。這並不是該非營利組織正在處理的唯一空缺，其學生與教師的比例也受到了影響。 （自疫情開始以來，教育部門也一直在應對教師和其他員工的大規模流失。）這種情況可能對早期兒童教育項目產生嚴重後果。在紐約市，一個教室必須至少有一名老師照顧八名三歲兒童或十名四歲兒童。當老師想休假，或者當他們請病假時，程或其他員工要麼必須替代，要麼關閉一個場所一整天。程於2002年在CPC開始擔任教師，她説她曾在四月的一週內兩次不得不關閉一個設施。

另一個導致3-K計劃衰退的主要因素是家庭沒有聽説過它。早期兒童項目每年都需要大規模、持續的宣傳，特別是當目標人羣包括許多對這座城市還是新手或尚未與學校系統打交道的家庭時。早期兒童教育部門的宣傳團隊過去會發布廣告、打電話並在社區張貼傳單，以便在招生期間宣傳。根據五名現任和前任員工的説法，這些團隊已被重新分配，基本上取消了這項工作。發言人斯泰爾表示，教育部正在盡其所能進行宣傳，並收集更好的需求數據，以糾正德布拉西奧時代的錯誤。

今年二月，亞當斯政府創建了一個兒童保育和早期教育市長辦公室，直接向市長彙報，獨立於教育部門的結構之外。其職責包括大部分早期兒童部門過去的工作，如協調市政府機構間的規劃，並幫助家庭和提供者瞭解系統。 （而且，根據科克菲爾的説法，它還應該“領導策略，並與利益相關者合作促進創新。”）市長辦公室已宣佈計劃在2024財政年度聘請諮詢公司Accenture Plc來評估有多少家庭仍然希望讓他們的孩子入讀該市的學前計劃。在沃拉克領導下，該部門曾有一個由大約20人組成的團隊負責這項工作，但現在人數已經減少到五人。

一些家長表示，該部門的宣傳工作還有待加強。哈林居民瑞安·保爾森在紐約西徹斯特縣教書，他有一個快要3歲的女兒，他和妻子如果不是兩個都是教師，可能就不會聽説這個項目。他們擔心在自己社區找不到位置，也擔心當他們去年夏天出生的小女兒需要這個項目時，這個項目是否還會存在。保爾森問道：“為什麼要讓家長陷入這種境地呢？”“現在我們正在討論減少3-K，這絕對荒謬。”

現任市政府對學前教育項目的改變已經被支付危機和預算爭議所掩蓋。亞當斯在四月份發佈的最終預算提案將每年減少該項目的資金2830萬美元。市長還在四月份表示，他計劃在此基礎上再削減整個教育部門的3%。雖然這不一定意味着學前教育項目會立即終結，但會給已經造成的嚴重損害增加更嚴重的影響。

亞當斯和紐約市議會，這個城市最高立法機構，必須在六月底之前通過一項預算來維持城市的運轉，但他們在城市財政狀況應該是什麼樣子上遠未達成一致，尤其是在涉及兒童保育時。“市長的行政預算維持或對社會服務機構、圖書館和像3-K這樣的工薪家庭依賴的項目進行更深的削減，”市議會的進步派聯盟在今年早些時候的一份聲明中表示。議長亞德里安·亞當斯（無關係）將議會定位為反對削減損害服務和城市政府運作的團結一致。

亞當斯政府説每年3億美元是一大筆錢，這是公平的，但如果市長願意的話，他可以在1070億美元的預算提案中找到這筆錢。這是一個優先事項：僅在今年，紐約市警察局預計將花費超過7億美元的加班費，接近其預算的兩倍。亞當斯也可以求助於州和聯邦財政，就像十年前的德布拉西奧在4-K擴張時所做的那樣。

無論預算如何，避難之臂和其他倒閉的服務提供商都不會回來。倖存下來的那些可能仍然選擇退出系統，進一步加劇了緊張局勢。但最讓家長和運營商沮喪的是，亞當斯政府可以在不大規模注入資金的情況下解決其造成的問題。畢竟，這座城市已經拖欠了為他們撥款的資金，這意味着到目前為止，它的失敗主要是執行問題。市總稽查長辦公室的一份三月報告發現，幼兒部門近四分之一的職位空缺。

商業週刊訪問程幾周後，CPC接待了紐約州兒童與家庭服務辦公室的訪問。隨後的一週，該組織收到了市政府的90萬美元支票，隨後在4月初又收到了70萬美元的第二張支票。這兩筆付款涵蓋了截至去年6月結束的財政年度的工作。然而，市政府並沒有提供何時會履行過去一年提供的服務，許多其他服務提供商仍在等待前年的付款。“我想做這件事。我想回饋社區，”程説。“他們在濫用我們對工作的熱愛。”提示：您是否為紐約市政府工作或與之合作？請分享您的故事至 [email protected]。**閲讀下一篇：領先於兒童早期護理的國家是如何做到的