李婷：深圳土改如何堅持社會主義制度，破解“香港問題”？
【文/觀察者網專欄作者 李婷】
深圳位置很特殊，其發展對於中國來説，也一直存在特殊意義。新中國成立以後，“怎樣把深圳這個‘對敵’鬥爭的橋頭堡，變成宣傳國內社會主義建設成就的窗口，增強港澳同胞和海外僑胞的向心力”1，就成為了當時深圳發展要解決的一個重要問題。
改革開放以後，深圳又變成了中國改革和向社會主義市場經濟轉軌的“試驗場”，變成了對外文化交流的“窗口”。現如今，中央又提出將深圳建設成為中國特色社會主義先行示範區。結合深圳的特殊位置和當前的形勢看，這一提法的重要性不言自明。
80年代深圳蛇口工業區所樹著名標語
要將深圳建設成為中國特色社會主義先行示範區，首先要明晰深圳現在發展的問題所在。在《瞭望》2019年8月3日的稿件《中國特色社會主義先行示範區怎麼幹》中，提到了深圳發展的關鍵短板，其中一條是：
“城市空間開發過度，效率低下，產業和生態發展空間不足。深圳當前土地開發強度近50%，是全世界大城市發展中極少見的，比土地更為稀缺的香港高1倍，而單位土地GDP產出只有香港的1/5。過度擠佔未來的產業和生態空間；另一方面，城市規劃不合理，城市運行成本過高、空間利用效率偏低問題突出。城市空間佈局分散，必然降低生活的宜居性，即通勤壓力大、時間浪費、生活極不方便”。
土地制度是事關深圳政治經濟發展的根本制度。深圳要建立中國特色社會主義先行示範區，土地制度這一關必須要過。長期以來，深圳的土地問題備受關注，也備受爭議，此前觀察者網已推出過系列文章：
《王海娟、魏程琳：真實世界裏的“深圳土改”——與周其仁商榷》，
《桂華：和網友談談“小產權房”以及我對華生周其仁之爭的理解》，
深入瞭解深圳的土地問題如何產生，當下的問題又是什麼，有助於我們破解“深圳如何建設成為中國特色社會主義先行示範區”這一題。
深圳灣大橋，連接香港與深圳。圖自：視覺中國
改革開放以後，為了回應自身發展和社會主義市場經濟秩序建立的需要，利用自身靠近香港的區位優勢，深圳向香港學習，進行了一系列土地制度上的創新。而且這種創新，還建立在繼承改革開放之前土地集體所有制的制度優勢基礎之上。
在土地問題上，深圳的成功不僅得益於向香港學習，也得益於其並沒有完全學香港，在很多方面堅持了社會主義制度。而當前深圳發展所面臨的困境，其中一個重要原因是在農村土地制度改革的進程中，某些改革已經突破了土地的社會主義性質。
深圳土地改革如何學香港？
香港的實踐對深圳發展影響很深。
1987年，深圳聘請內地和香港10多位專家和實業界人士出任顧問，霍英東就是當時香港6位顧問之一。市政府的重大決策，都要聽取顧問委員會的意見。每次開會，霍英東從不缺席，為特區建設獻計獻策。1987年，和霍英東有較多接觸的時任深圳市委書記兼深圳市市長李灝，向霍英東請教了這樣一個問題：
為了改善招商環境，1985年政府搞“七通一平”2，向銀行舉債6.5億元，每年要還利息5000萬元人民幣。（1981年至1987年，深圳市政府共徵用和劃撥國有土地82平方公里，其中能夠收取土地使用費的土地僅有17平方公里。所收取的土地使用費共約4000多萬元，不夠償還利息）又要開發新區，又要償還利息，到哪裏去弄錢？
霍英東介紹説，香港60年代的財政收入中有相當大的比例靠土地轉讓獲得。港府十分珍惜1066平方公里的彈丸之地，把全港土地收歸政府。在全面規劃和初步開發的基礎上，他們採取高地價政策，通過公開拍賣的形式，為港英政府獲取鉅額收入。較高峯的年代，1980至1981年，香港的賣地收入，佔當年政府總收入的37%。進入80年代，這一佔比也平均有17%。
更為重要的是，香港政府通過供應和拍賣經過規劃的土地，有效地控制了整個城市建設，控制了基建規模。土地拍賣還刺激並帶動了金融產業發展，房地產貸款佔全部銀行貸款的31.6%。它也刺激了股市，房地產股票和與房地產有關的股票占上市公司股票的70%以上。土地拍賣最終促進了香港整體經濟的發展。基於上述介紹，霍英東向李灝提出了轉讓土地的建議3。
1987年6月，深圳市政府召開深圳經濟特區土地管理體制改革研討會，除了一些相關領導和大陸學者參與以外，他們還邀請了香港數名房地產和城市規劃界專家、學者出席。研討會的主題是土地與市場的關係；土地是不是商品；土地的使用權能否出租和出賣；土地能否進入市場流動等土地經濟理論和實踐等問題；積極探索有償（有價）使用國有土地的政策性與可行性。這次研討會為深圳特區土地使用制度改革的準備及試驗提供了有益的參考。
1987年12月1日深圳敲響土地拍賣第一錘
經過一段時間的醖釀，1987年12月29日，廣東省六屆人大常委會第30次會議審議通過《深圳經濟特區土地管理條例》(以下簡稱《條例》)，於1988年1月3日公佈施行。這個新的《條例》是專為深圳經濟特區頒發的第一個有償出讓、轉讓國有土地使用權的土地管理立法，在全省、全國都是第一次。
“實施有償出讓三年多，深圳從土地收益(包括土地出讓費、使用費、配套設施費和轉讓增值費等)中投放人民幣5.4億元和690萬美元，用於徵用開發土地和市政基礎設施建設”4。這一土地開發模式解決了深圳市城市化發展資金缺乏的問題。
作為地產巨頭的霍英東“熱心”提出的建議，顯然不僅僅是為了大陸的發展。在實踐中，國有土地使用權有償出讓制度也出現了一些問題，如地產大亨囤地、炒地皮，官商勾結瓜分土地增值收益，低價暴力征地等。因此，這一制度也曾備受爭議。但是從當時深圳發展的需要和依託於這一制度變革所取得的成就看，這一制度變革具有一定的合理性。
改革開放之後，在發達國家和地區進行產業轉移的背景下，當時的中國大力承接國外產業轉移，發展勞動力密集型加工製造業，一方面可以吸收農村剩餘勞動力，一方面也可以充分釋放前三十年建立的獨立自主的工業體系所積累的能量。問題是，
第一，雖然我國已經建立了獨立自主的工業體系，但我國工業化發展自主資本積累能力依然較弱，沒有辦法僅僅依靠自己的力量快速積累資本，進行“七通一平”的基礎建設，改善投資環境，從而吸引發達國家和地區的企業家來大陸投資。
這對於改革開放之前依然是一個漁村的深圳尤其如此（前三十年，由於深圳所在的廣東處於沿海，在戰爭發生時，容易被攻擊，其工業化發展受到一定程度上的限制，尤其是一些具有戰略意義的工業）。
第二，由於深圳毗鄰港澳台，企業進行產業轉移成本較低，政府進行基本建設的成本相對其他城市要低得多，因此，在深圳進行國有土地使用權有償出讓制度能夠快速地取得成效，可以説深圳是這一土地使用制度改革的一片沃土。
第三，採取土地劃撥收取土地使用費的方式，會使更多的土地增值收益進入到土地使用者（其中包括外國企業和中國香港、澳門、台灣地區的一些企業家）手中。
為了避免大量的土地增值收益進入到土地使用者口袋中，並充分利用深圳的區位優勢，達到快速實現資本積累，改善深圳投資環境的目的，國有土地使用權有償出讓制度便成為了深圳經濟發展的不二選擇。
深圳土改在哪些方面堅持了社會主義制度，破解了“香港問題”？
從香港土地制度所產生的問題看，香港經驗給我們的有益啓示是極為有限的。反倒是我們在學習香港有限的有益經驗的基礎上，擁有並堅持了社會主義制度，才使得香港土地制度中的某些問題沒有成為深圳的土地制度問題，促進了深圳經濟的發展。
深圳之所以能夠向香港學習“土地財政”模式，是因為大陸的土地制度和香港的土地制度在某些方面具有相似性：
香港土地制度是以英國土地制度為模式建立起來的。英國土地法規定：土地歸皇室(國家)所有”。自香港割讓給英國之後，香港的土地（包括港島和）就屬於英國皇家所有，是英皇的財產。而英皇不賣地，只批租。土地出租的權利就由港英政府行使，所以香港的所有土地，都稱之為官地。除了一座教堂被授予了永久產權，其餘全是租借，沒有任何人有私有產權。這保證了大部分土地增值收益能夠收歸政府用於基礎建設。
而在大陸，城市實行土地國有制，城市土地歸全民所有。得益於區位優勢和土地公共建設所產生的增值收益也應該歸全民所有，並且用於公共建設，實現取之於公，用之於公。
不同的是，全部土地歸港英政府，只是港島和九龍的殖民地體制遺產，新界5等地區的土地並不包含在內。至1997年6月28日止，新界仍屬於租借地。1972年，為了主導農地的轉用開發，港英政府面向新界土著居民實施“丁屋”制度。這些居民的後代男丁（即使移民國外也可以申請）只需成年即可無償獲得面積最多為700平方英尺(65.03 平方米)的土地，獲得高三層，總高度不超過25英尺(7.62米)，總面積不超過2100平方英尺(約為195平方米)，低容積率的住宅（香港人均住宅面積僅約15平方米）”6。在本村土地被分完之後，政府必須在本村以外找土地提供給原住民建丁屋。丁屋權被批准五年後，村民的住宅和土地就可以自由流轉，屬於私人財產。這一政策在1997年香港迴歸後被繼承下來。
這意味着土地財政模式不能在香港新界低成本的複製。一方面，土地利用需要滿足原住民的丁屋需求，根據新界鄉議局7的估計，擁有申建丁屋權利的男性原居民有24萬；一方面，在新界土地徵用的成本也要高得多，因為一大部分土地增值收益要歸土地所有者。
香港居民樓。圖自：視覺中國
丁屋政策是新界原住民與港英殖民政府之間就土地所屬權、使用權及相關法律、政策所產生的一系列矛盾的產物，也是新界原住民通過與港英政府抗爭所爭取到的權益，其歷史意義不可否認。但是時至今日，這一制度與已然迴歸中國的香港的現代化發展之間疏離感越來越強。
在香港這樣一個現代化的大都市中，新界這一地區保留了原來的具有封建性質的宗族所有制（大量的祖地存在，1986年，新界橫台村祖地佔到六成以上）。大部分土地是私人財產。
因此，在香港，除了有地產大亨這類食利者以外，還有大量的原住民同樣是食利者8。土地增值收益就難以做到“取之於公，用之於公”了。這將大大限制香港的發展。
相比於香港，深圳在改革開放後早年間並沒有出現類似問題。一個重要的原因是大陸農村土地制度經歷了土地改革和土地集體化運動。農村土地既不歸宗族所有，也不歸一般私人所有，而是歸村委集體所有。
土地集體所有制是如何助力於深圳發展和騰飛的呢？主要體現在兩個方面：
一方面，在徵地過程中，因為徵地不用和一家一户打交道，而是和集體打交道，所以徵地成本較低。而且大量的徵地補償歸集體，用於村莊的“五通一平”等基礎建設。這也可以達到改善村莊的投資環境，從而發展招商引資的效果。
另一方面，深圳所在的珠三角地區為了吸引企業來村裏面投資，發展鄉村工業化，實行了集體建設用地使用權流轉制度，即：集體將分給農民土地承包權重新收回，整理土地，並利用徵地補償款進行基礎建設，然後將30年到50年的使用權以一定的價格流轉給企業。之後，村集體將提取的集體建設用地流轉收益一部分用於新的基礎建設，一部分用於改善農民公共福利。
我們知道，深圳城郊農村的土地升值是因為其靠近香港，靠近深圳基礎設施較好的地方。農村土地使用權流轉所獲得的收益很大程度上要歸因於深圳的區位優勢及這一區位的基礎建設。正是因為農村土地歸集體所有，集體建設用地流轉收益才能夠重新投入到新一輪的、更大規模的基礎建設中，用於改善村莊及其周邊地區的投資環境，這一類土地增值收益才能夠實現“取之於公，用之於公”，村莊及其周邊地區的基礎建設才能夠越來越好。在此基礎上，在深圳生產生活的本地村民、農民工等外來羣體才能夠獲得更好的生存和發展條件。
如果大量土地增值收益私有化，深圳市在城市投入中的部分土地增值收益就會進入少數佔據較好區位的城郊農民手中，那麼也就意味着深圳在經濟發展還沒有起飛的時候，就要像香港一樣養一批“天天不用工作，就有的食”的食利者。如此，深圳的奇蹟就不一定會發生了。
我國實行土地公有制，農村土地集體所有制和城市土地國有制是其兩種實現形式。這是我國大陸土地制度的優勢所在，是深圳和香港土地制度不同的根本所在，也是深圳能夠實現騰飛的優勢所在。
深圳土地改革在哪些方面突破了土地的社會主義內涵？
可惜的是，在深圳土地制度不斷變革的進程中，其社會主義內涵被不斷突破。深圳在某些方面和香港越來越像了。
主要表現在兩個方面：
一方面，在城市國有土地使用權流轉之後，政府對企業家囤地不賣，炒地皮、炒房的現象管控不足，這導致大量的城市土地增值收益讓渡給了資本家或個人，尤其是一些地產大亨和“炒房團”。
另一方面，對城郊農村（包括城中村）集體建設用地流轉收益這一類土地增值收益的管控不足。大量的增值收益讓渡給了城郊農民和購買城郊集體建設用地使用權的企業或者個人。在深圳及其周邊的一些省市，包括大陸的大部分城市的城郊農民，都能夠因為其佔據特殊的區位而獲得了大量的土地增值收益，主要有兩種來源：
一種是集體建設用地流轉收益分紅。深圳有些村莊一年人均分紅就有3萬元，少的也有5千元在，這還不包括各種村民福利。
一種是宅基地使用權流轉，包括直接流轉宅基地使用權和出租宅基地上的房子，深圳市某些村莊村民一個月的房租收入達到1萬元到8萬元不等，尤其是那些靠近地鐵的城中村或城郊村。
我們在和深圳的原住民聊天時，發現深圳的一些原住民所呈現出的生活狀態和1986年的香港新界原住民一樣。因為有大量地租收益，而放棄勞動，成為完完全全的食利者，有學者將這些人稱之為“主觀剩餘勞動力”。
航拍深圳寶安區新安片區 城中村與新建住宅縱橫交錯。圖自：視覺中國
為什麼深圳會產生這些問題？前一個問題在分析香港和大陸的房地產問題時，已經有很多討論，這裏不展開。這裏主要討論後一個問題。為什麼深圳農村會出現大量的土地增值收益進入到私人手中，使得土地集體所有制異化為一種土地私有制的現象？
這一問題產生有一定的歷史原因：
在1994年前後，為了更快地將土地承包權收歸集體所有，深圳實行了土地承包權股份化的改革，即農民手中的土地承包權入股分紅。這一改革意味着農民手中的土地承包權實際上成為了個體農民的私人財產權利。在當時招商引資快速發展的，村莊發展還需要大量的基礎建設資金的形勢下，大量集體建設用地流轉收益被用於基礎建設，用於分紅的收益是比較少的。這一改革對當時深圳農村經濟發展的影響並不大。
隨着鄉村工業化的不斷發展，尤其是到了2004年左右，村莊用於發展工業化的土地越來越少。再加上出於基本農田保護的需要，國家土地管控越來越嚴格，這導致基礎建設需求和空間越來越小。但是這一時期，既有的工業化發展帶來了地租的上升，集體建設用地流轉收益逐漸增多。在沒有辦法用於基礎建設，且國家沒有對這一部分增值收益進行管控時，越來越多的集體建設用地流轉收益就開始被村集體用於農民分紅。土地承包權成為了事實上的私人財產權利，成為了農民財產性收入的來源。
宅基地使用權流轉收益的私有化同樣有其歷史原因。改革開放以後，為了加快鄉村工業化發展，提升集體的基礎建設能力，深圳當地政府鼓勵村集體給村民分配宅基地：
一方面，村集體可以在分配宅基地時，將盡量多的集體土地用於宅基地建設，並且將分配不完的宅基地用於流轉，流轉給本村村民和村外的個體，從而獲得基礎建設的資金。
另一方面，村民獲得宅基地使用權之後，通過向港澳台的親戚借錢等方式，大量建設民宅，為外來農民工提供生活服務，從而減輕了政府和企業在生活配套方面的壓力。
深圳打工者。圖自：視覺中國
在深圳鄉村工業化發展的早期，這一實踐同樣有利於深圳鄉村工業化的快速發展。但是這同樣給深圳未來的發展埋下了隱患。隨着經濟發展，政府對於宅基地流轉收益這一土地增值收益（宅基地使用權升值主要是因為宅基地所在的區位，和房主的貢獻相關性較小，對比不同區位同樣規格的房子就可知，因此，這一收益也是土地增值收益的一種）缺乏有效管控，對於宅基地建設同樣缺乏有效管控。因此，深圳地區的城郊農民就形成了一種“建樓，靠樓吃飯”的家計模式。有的家庭一家一户不僅有好幾個宅基地，而且宅基地上的房屋也越建越高，從三四層增加到七八層，十幾層的情況也不再少數。從這個意義上説，原本歸集體所有的宅基地實際上也成為了城郊農民和那些購買了城郊農村宅基地使用權的個體的私人財產。
由於城郊農村土地權利成為私人財產權利，城郊農民成為了寄生其上的食利者階層。在城市化的進程中，深圳市政府試圖使城郊農民脱離土地，進入到市場分工體系的難度越來越大，土地整合利用的成本也就越來越高。大量的土地增值收益進入到少數食利者手中，村集體和地方政府能夠用於基礎建設的資金也就越來越少，城市投資環境的改善空間就越小。
在2008年金融危機以後，一些村莊的集體收入增長有限，但是農民的分紅需求卻必須繼續增長，一些村集體甚至出現了借債分紅的現象。分紅增長的剛性需求積壓了集體和地方政府進行公共建設的空間。
不僅如此，正是因為食利者的存在，在城市打拼，充分參與市場競爭的外來農民工等羣體的生產生活成本就更高，一些企業的生產成本也越來越高。這也是前面所提到的“城市空間開發過度，效率低下，土地開發強度近50%大，但單位土地GDP產出只有香港的1/5”等問題產生的重要原因。
農村土地集體所有，在實行所有權和使用權（包括農業用地的承包權和宅基地的使用權等）分離之後，並不意味着土地使用權的行使不會影響土地所有權的行使。土地承包權和宅基地使用權成為私人財產權利之後，私人財產權利優先於集體所有權的行使，優先於集體利益和國家利益，會導致集體所有權被架空，土地集體所有制異化為一種“準私有制”。土地集體所有制的制度優勢便沒有辦法發揮。深圳土地改革的問題正在於此，在於其突破了土地集體所有制，使得私人財產權利優先於集體利益和國家利益。
令人擔憂的是，深圳的土地制度改革，依然在朝着土地權利私產化的方向前進，如建立城鄉統一的建設用地市場，農地農房入市等。這一改革可能會使原有的問題變得更加嚴重。這一改革的問題在於，不理解深圳土地制度的社會主義內涵，不明白堅持土地集體所有制的重要性。
深圳農村土地制度出現這一問題，或多或少受到香港的影響。在關於農村宅基地問題上，香港某地產大亨就曾説，城市化的過程，本質是農業用地變成工業用地的過程，這個過程的核心是土地價值幾十倍、幾百倍地升值。然而，在中國，農村集體土地國有化的過程，地方政府是唯一的權力主體，作為土地的所有者，農民反而被“合法”地剝奪了“宅基地上市流轉”的權益。9
我們可以看到，有些羣體一直試圖參照土地私有制來改造深圳的土地制度，其中的利益空間不言自明。
除此之外，也是因為深圳經濟發展速度過快導致的。要知道，在經濟快速發展的過程中，進行制度試錯時並不意味着每次都能試對，或者説制度試錯是有成本的。我們要充分理解發展的不易。但更為關鍵的，也是更為根本的一點是：在發展社會主義市場經濟的大背景下，我們依然對中國特色的社會主義內涵不甚明晰，我們的制度自覺和理論自覺還沒有完全建立起來。
快速發展的深圳。圖自：視覺中國
從這個意義上説，將深圳建設成為中國特色社會主義先行示範區，也給我們提供了再一次正視並理解社會主義市場經濟背景下中國特色社會主義內涵的機會，一次提高我們制度自覺和理論自覺的機會。
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一些人説香港便是深圳的未來，這句話又對又不對。
一方面，這些人看到了深圳和香港有相似的土地問題。
另一方面，這些人並不知道深圳與香港的不同，他們不知道深圳土地制度的“中國特色社會主義”內涵，社會主義的制度優勢是什麼。
在香港問題爆發的當下，在深圳發展取得了一定成就，但是同樣出現了很多問題的當下，我們需要提醒自己的是：如果深圳不堅持社會主義制度，不堅持土地集體所有制的某些制度優勢，深圳是否會最終成為另一個香港，就難説了。
因此，中央在現階段提出要將深圳建設中國特色社會主義先行區，其意義不僅是為了解決香港問題，更為重要的是要解決深圳發展的問題。我們必須要明晰中國特色的社會主義內涵是什麼，明晰我國土地制度該向何處去，社會主義市場經濟該向何處去。
2019年8月20日
於錫昌堂
註釋：
1.深圳市檔案館編：《建國30年深圳檔案文獻演繹（第二卷）》,廣州：花城出版社，2005年6月，第1134頁。
2.基本建設中前期工作的道路通、給水通、電通、排水通、熱力通、電信通、燃氣通及土地平整等的基礎建設。
3.董建中主編；汪開國，楊朝仁叢書主編：《深圳經濟變革大事》，深圳：海天出版社，2008年11月，第140頁。
4.馬克偉：《中國改革全書（1978-1991）（土地制度改革卷）》，大連：大連出版社，1992年9月第1版，第543頁。
5.新界，是中國香港三大地理分區之一（另為香港島和九龍），香港特區面積最大的部分，新界丘陵起伏，是全區地勢最高的地方 ，海拔957米的大帽山為最高峯。根據2010年香港人口普查，新界人口總數為3,343,046，佔全港人口49.8%。
6.吳次芳主編；葉豔妹，吳宇哲，嶽文澤副主編：《全球土地2014（熱點與前沿）》，杭州：浙江大學出版社，2015年11月，第30頁。
7.在與港英政府的抗爭中，催生了以地方鄉紳為核心的，以維護新界特殊性為宗旨的政治組織——新界鄉議局。在其後幾十年中，鄉議局與港英政府不斷抗爭，多次迫使港英政府在土地政策上作出妥協。而港英政府鑑於鄉議局的影響力，不得不以立法形式將其納入政府民主諮詢體系的一部分。新界鄉民通過這一渠道參政議政，爭取和維護了新界居民的合法權益，穩定了新界社會秩序。
8.“難怪新界這麼多窮人!1986年香港的原住民:我們窮的只剩下錢了。”，https://tieba.baidu.com/p/6024085574?red_tag=2888207457.
9.陳卓雷，彭興庭等著：《房地產市場的政府管制及民生問題研究》，北京：線裝書局，2010年9月，第109頁。
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