為什麼擴建高速公路不能緩解交通擁堵 - 彭博社

奧斯汀市內長期擁堵的35號州際公路正在進行數十億美元的擴建。許多市政官員認為這不會奏效，而這其中有一個非常重要的原因。

攝影師：奧裏揚·F·埃林瓦格/Corbis News via Getty Images

35號州際公路的十二車道貫穿奧斯汀市中心。但這似乎還不夠：這條高速公路經常被卡車和通勤車輛堵塞，隨着區域人口的增加，情況只會變得更糟。激增。最近的一項研究將奧斯汀35號州際公路段列為德克薩斯州最嚴重的瓶頸。

得克薩斯州交通部（TxDOT）表示他們知道該怎麼做：擴寬高速公路。該機構計劃增加八條車道，預計耗資79億美元。

許多奧斯汀市民持懷疑態度。該計劃將導致拆除約150棟住宅和商業建築，進一步鞏固自上世紀40年代以來一直存在的基礎設施隔離線。這也將在奧斯汀正努力實現其氣候目標之際增加車輛排放。但得克薩斯州交通部堅稱，像投資於交通運輸等對環境友好的擴寬道路替代方案已經不在討論範圍內。“我們現在有權憤怒，打破事物，做必要的事情來要求被聽取，”《奧斯汀紀事報》專欄作家邁克·克拉克-麥迪遜最近寫道。

除了對種族和環境公平性造成的破壞之外，許多市政官員懷疑德克薩斯州交通部提出的方案是否能實現減少擁堵的目標。奧斯汀市議會議員格雷戈里奧·卡薩爾在一封致德克薩斯州交通部的信函中寫道：“我們從德克薩斯州城市的經驗中知道，簡單地增加車道並不能解決我們的交通問題。”

這種明顯悖論背後有一個原則的名稱：誘導需求。經濟學家安東尼·唐斯通常被認為是在1962年首次闡述這個“擁堵鐵律”的人，當時建築工人正在在美國城市間修建州際公路。唐斯發表了一篇開創性論文併發出了嚴厲的警告：“在城市通勤高速公路上，高峯時段的交通擁堵會上升到最大容量。” 換句話説，增加車道不會治癒交通擁堵；額外的汽車空間不可避免地會吸引更多出行，直到交通堵塞像以往一樣嚴重。

唐斯並不是第一個對擴建城市道路的無效性發出警告的人 —— 這一點遠遠不是。1932年，代表有軌電車的協會警告説：“隨着現有旅行動脈的改進……它們被不斷增加的交通量所飽和。” 1955年，城市觀察家劉易斯·蒙福德在New Yorker雜誌上寫了一系列文章，題為“喧囂的交通繁榮”，他在其中難忘地將一位公路規劃者將擁擠的高速公路加寬比作“裁縫對肥胖採取的措施 —— 放鬆褲子的縫線和鬆開腰帶。[這]對於遏制導致脂肪積累的貪婪食慾毫無作用。”

奧斯汀，德克薩斯州，2001年，州際35號公路上的交通擁堵。攝影師：喬·雷德爾/蓋蒂圖片社北美唐斯的鐵律不僅適用於美國城市，儘管投入了數十億美元用於新鋪設道路，交通擁堵仍在加劇，而且也適用於世界各地。挪威和英國的公路擴建也沒有減少那裏的擁堵。這一原則現在在經濟學家和城市規劃者中幾乎沒有遭到反對。“這是被廣泛接受的，”斯沃斯莫爾學院城市經濟學課程的教授約翰·卡斯基説。“對於對城市交通感興趣的經濟學家來説，實際上沒有任何爭論。”

但是對當前頭條新聞的掃描顯示，美國交通部門的一大部分仍然持有不同看法。南卡羅來納州希望花費30億美元（並迫使一個少數族裔社區搬遷）來擴建查爾斯頓附近“交通擁堵”的高速公路立交橋。在洛杉磯，大都會交通局在其網站上列出了幾個高速公路擴建項目，標題是“減少交通。”馬里蘭州的“交通緩解計劃”圍繞着擴建蒙哥馬利縣郊區的270號州際公路。俄勒岡州波特蘭市的玫瑰區高速公路擴建項目的預算現在已經超過10億美元，該項目承諾既能消除該州最大的瓶頸，又能促進原高速公路建設時遭到破壞的主要黑人社區的經濟發展。

如果瘋狂的定義是一遍又一遍地做同樣的事情，卻期待不同的結果，那麼這些交通機構似乎確實瘋了。為什麼要花這麼長時間 — 為什麼這麼難 — 官員們才意識到城市道路擴建的徒勞無功呢？

高速公路規劃者並不瘋狂。但他們確實在一個獎勵新建設的政治和金融體系中運作，儘管新建設一直未能減少擁堵。回顧交通史，除非這些潛在的激勵機制發生改變，否則我們很可能註定會繼續重複相同的可預測、昂貴的錯誤。

餵養怪物

要理解誘發需求的信息為何難以傳達，有助於追溯這一原則的根源，將其追溯到汽車甚至不存在的時代。在即將出版的書籍《Autonorama》中，弗吉尼亞大學歷史學家彼得·諾頓講述了英國經濟學家威廉·斯坦利·傑文斯的故事，他在1865年的著作《煤炭問題》中探討了一個關於英國是否面臨煤炭儲量枯竭的辯論。傑文斯聲稱，煤炭開採效率的提高必然會提高對這種化石燃料的需求，因為煤炭成本的相對降低將促使人們尋找新的利用方式。他的理論 — 現在被稱為傑文斯悖論 — 具有強大的含義：當某物的生產成本下降時，人們將發現該物品的新用途。

在接下來的幾十年裏，專家們開始將傑文斯的概念應用於新興的城市交通形式。1927年，費城城市規劃師拉塞爾·範·內斯特·布萊克認為新的地鐵線路不是減輕市中心人流擁擠（當時討論較多的問題）的可行方式：“地鐵線路過多和過於集中只會增加而不會減少交通擁堵，”範·內斯特·布萊克寫道。“它們已經被證明更多地促進了交通而不是吸收了交通。”他認為，通過降低成本和加快速度，地鐵不可避免地吸引了更多通勤者。

20世紀20年代，汽車購買量激增，導致了一種不同類型的城市擁堵。但問題的性質取決於你問的是誰。市中心的商業利益擔心擁擠的街道會阻止富裕的郊區居民返回中心城市工作和購物。汽車行業則擔心交通擁堵會阻止人們購買其產品。“這種城市擁堵正在成為汽車使用的一大障礙，”一位汽車高管在1923年説（引用自諾頓的書*《交通之戰》*）。“對於行業來説，沒有什麼比看到情況得到解決更有幫助的了。”

這兩個團體圍繞一個共同的解決方案展開：在美國城市中為汽車提供更多的“地面空間”。一場城市街道加寬的狂歡開始了，一個又一個城市在城市對其人行道進行砍鑿，犧牲公共空間以容納汽車。“當時的想法是你會有很多人住在市中心外面，然後進來購物、工作和娛樂，”麻省理工學院歷史榮譽教授羅伯特·福格爾森説。“但那並沒有發生。”

即使在當時，少數觀察者也意識到美國城市正在進行一場後來被稱為誘導需求的毀滅性演示。1927年，一位名叫亞瑟·S·塔特爾（Arthur S. Tuttle）的工程師警告説，新的城市道路“將立即被因擁堵而受到抑制的交通填滿。”他的預測成真了。

如果有遠見的城市官員想要投資於解決擁堵問題的替代方案——比如擴大公共交通服務——他們很難找到資金，因為許多州將汽油税專門用於道路。於是，注意力轉向了一個新的解決方案：限制通行公路，這將允許駕駛員在不停頓的情況下行駛。領先的戰間期規劃者米勒·麥克林托克（Miller McClintock）承諾説：“如果我們能夠應用我們所知道的關於交通控制的一切，我們幾乎可以消除所有的擁堵。”

1950年10月，紐約市全新的範威克高速公路。攝影師：FPG/Archive Photos via Getty Images1950年，紐約市皇后區開通了範威克高速公路。羅伯特·摩西（Robert Moses）在羅伯特·卡羅（Robert Caro）的著作*The Power Broker.*中被引述説：“交通將自由流動。”事實並非如此。“新道路並沒有將[居民]從日常旅行的困境中解脱出來，”卡羅寫道。“它比以往任何時候都更牢固地將他們困在了陷阱中，因為新道路帶來的新交通也在堵塞當地街道。”

到那個時候，越來越多的城市規劃師和評論家意識到通過擴建道路來對抗擁堵是徒勞的。在他1955年關於交通的系列文章中，《紐約客》，孟福德表達了他的沮喪：“城市內部擁擠不堪，在當前的規劃和建設體系下，我們面臨的唯一前景是‘越來越糟糕’。”

但這個信息的傳播範圍有限。“普通人不會讀劉易斯·孟福德這樣的人，”佛羅里達大西洋大學的歷史教授馬克·羅斯説道。真正的權力在別處，特別是在擁有大量公共資金的州公路部門。“這些人處理交通問題，”羅斯説。“他們的主要選民是建築公司和道路工程師。”

“如果五到十年後道路擁堵了，那就證明你是對的 — 你必須要擴建。”

當然，這些團體對建設更多城市高速公路有着既得利益，而不是擴展公共交通或促進更密集的發展，從而減少駕駛需求。

1950年代和1960年代城市高速公路建設的人道成本是毀滅性的，尤其是在許多城市中對黑人社區的大規模破壞。但即使按照它們自己的標準來看，這些高速公路也是失敗的：正如傑文斯悖論所預測的那樣，它們未能減少擁堵。

Caskey，斯沃斯莫爾經濟學家，用費城的斯庫爾基爾高速公路作為例子解釋了這個過程。他説：“想想如果你擴寬了斯庫爾基爾會發生什麼。”他説：“以前，我是在凌晨5點開車以避開交通擁堵，但現在你擴寬了它，我會開始在高峯時間開車。也許我過去會乘坐SEPTA的公共交通，但現在我會開車。通過增加高速公路空間的供應，你將降低時間成本，增加旅行量。”假設擴建後的斯庫爾基爾可能會在一兩年內提供更快的旅行速度，但任何節省的時間都將是短暫的。

1995年亞特蘭大的高峯交通。攝影師：理查德·貝克/Corbis Historical via Getty Images這種徒勞的模式會一次又一次地重複出現，在從洛杉磯到亞特蘭大的大型高速公路項目中。根據一種特別扭曲的邏輯，交通擁堵的迅速回歸表明真正的錯誤在於未能使最初的項目更大。“如果道路在五到十年內擁擠，那就表明你是對的 — 你必須擴建，”Rose説。

今天，從業者們可以親眼看到這種動態。內華達州交通部規劃助理主任桑德拉·羅森伯格説：“這是自我實現的。”她説：“你説增加一條車道的項目將減少擁堵，但實際情況卻和你承諾的相反，甚至更糟，公眾會説你承諾不實。很多時候，被認為是解決方案的是增加更多車道。這有點像在餵養怪物。”

將責任推卸給車道過多

部分問題在於缺乏問責制，交通倡導組織“美國交通運輸”（Transportation for America）的主任貝絲·奧斯本（Beth Osborne）表示。聯邦政府不會因為州政府錯誤估計擁堵緩解效果而對其進行懲罰，就像德克薩斯州交通部（TxDOT）在休斯頓的凱蒂高速公路上所做的那樣，該高速公路在2011年擴寬到多達26條車道，耗資28億美元，其中一半來自聯邦資金。第二年，《休斯頓紀事報》（Houston Chronicle）的一篇文章宣佈該項目取得成功：“曾經整日交通擁堵的地方現在大部分時間都暢通無阻。”

但到了2014年，凱蒂高速公路的大多數高峯時段通勤時間比擴建前更長。甚至更長。”奧斯本表示，聯邦不作為“使得德克薩斯州交通部在其項目中找不到誘發需求，儘管他們過去的25個項目由於這個原因表現不佳。”德克薩斯州交通部的網站目前預測從其價值70億美元的提議中節省的旅行時間高達84%，該提議是為了擴建休斯頓的I-45號高速公路，許多當地居民和官員反對。（德克薩斯州交通部未回覆置評請求。）

德克薩斯州凱蒂市I-10高速公路匝道的建設，2010年。攝影師：MCT/美聯社通過蓋蒂圖片社美國州際公路和運輸官員協會（AASHTO）規劃與績效管理項目主管馬特·哈迪（Matt Hardy）同意需要查看歷史結果。“我們很少回頭去看項目是否提供了預期的好處，”他説。“我希望我們能這樣做。” 但哈迪認為，不公平把錯誤的擁堵預測全部歸咎於公路規劃者。“很難弄清楚是什麼導致了擁堵預測的準確性，”他説。“像德克薩斯州這樣的州正在快速增長，規劃者並不總是能夠準確預測增長速度。”

例如，休斯敦的哈里斯縣在2010年至2020年間人口增長了15.6%。公路建設的支持者可能會説，如果沒有花費數十億美元進行擴建，凱蒂高速公路幾乎無法通行，即使通勤總體上並沒有變快。

但哈里斯縣最近的大部分增長髮生在休斯敦市郊，而不是在休斯敦市內。如果凱蒂高速公路更窄，可能會促使一些人選擇住得更靠近城市，從而減少駕駛需求。此外，當高速公路擴建時，也不會拆除所有被拓寬時拆除的休斯敦住宅和企業。州政府可以通過投資於交通和可達交通的住房，以及改善自行車道等城市出行替代方案，來適應增長，而不是將資金投入高速公路擴建。

增長似乎並非擴寬高速公路的先決條件：州交通部門甚至在人口減少的地方擴建州際公路，比如阿克倫，從而促進了需要更多駕駛的分散發展模式。哈迪指出城市和地區政府在管理土地利用方面發揮的關鍵作用，奧斯本也同意 —— 在某種程度上。“由於州更負責交通，而地方更負責土地利用，這正好為彼此推卸責任提供了藉口，”她説。

汽油税進一步扭曲了決策，因為徵收的税收通常直接流向州交通部門 —— 就像90年前一樣。因此，減少駕駛的舉措（比如擴大公共交通）可能會導致州交通部門預算減少，而增加駕駛的舉措可能會導致預算增加 —— 即使交通更擁堵意味着駕駛者本身並不受益。

埃裏克·桑德奎斯特在最近成為加州州交通部門Caltrans的顧問之前，曾在戰略規劃方面為州交通部門提供建議十年。桑德奎斯特説：“我記得曾與一位中西部州交通部門主任合作，他向我展示了他的儀表板，其中包括車輛行駛里程的衡量標準。”桑德奎斯特説。“該州的目標顯然是增加行駛里程。當我問為什麼時，我被告知更多的行駛里程將為維護州系統提供更多收入。”

“勞資雙方真正能夠達成一致的事情是：一份公路合同。”

哈佛肯尼迪學院的終身教授何塞·戈麥斯-伊瓦內斯並不感到意外，他研究交通資金已有數十年。他説：“州政府因為忽視誘導需求而受到獎勵。其中涉及很多自身利益。”

有跡象表明，這種態度開始發生變化，至少在一些地方是這樣。當我問內華達州交通部的羅森伯格是否認為誘導需求是真實存在的時，她給出了明確的答案：“是的。如果你在達到或超過容量時增加車道，它會被填滿。” 羅森伯格表示，在過去的十年裏，內華達州交通部已經不再將公路擴建作為解決交通擁堵問題的方案。她説：“我們不再將交通擁堵視為優先考慮提議的公路項目的標準。” 當一個地區要求擴寬公路時，“我們不會説不；我們會説它必須與我們已知的所有其他需求競爭。”

但是拒絕新建公路車道在政治上仍然具有挑戰性。歷史學家羅斯説：“公路建設系統有着巨大的動力。它得到了公路承包商、建築商和勞工工會的支持。勞資雙方真正能夠達成一致的事情是：一份公路合同。” 汽車行業也繼續受益於不斷擴大為其產品分配的“展廳面積”。2019年，特斯拉首席執行官埃隆·馬斯克 發推文稱誘導需求是“我聽過的最不理性的理論之一。”

馬斯克可能真的相信這一點，但大型高速公路最終比較小的高速公路更擁擠的想法仍然讓許多人感到奇怪。“誘導需求的整個概念有點違反直覺，” Sundquist説道。“修建高速公路似乎是一件直截了當的事情。而且確實可以讓汽車開得更快 — 至少有一段時間。”

Caskey同意。“我明白，如果一個到處開車的人看到交通擁堵，他們的即時解決方案就是繼續鋪設道路。這在某種程度上是一種自然反應。”

這使得誘導需求這個話題對政策制定者來説是一個具有挑戰性的問題。“每個有駕照的人都認為他們瞭解交通運輸，” Rosenberg説道。與此同時，政治上有影響力的承包商、工會和汽車製造商有動機讓公眾感到困惑。

但進展似乎是可能的。Sundquist今年被加利福尼亞交通部聘用，以找到激勵減少VMT的交通項目的方法，而不是擴大它。Rosenberg看到她所在州的交通部門同行發生了變化。“很多人開始質疑一個州交通部門的真正適當角色是什麼，“她説。氣候變化最近導致內華達州交通部重新考慮其優先事項，她説。（內華達州交通部網站包含43次提到“氣候變化”的術語；相比之下，TxDOT網站只包含兩次，都是指向有關排放的技術報告的鏈接，這是聯邦政府要求的。）

潛在的風險 聯邦基礎設施資金 和日益緊迫的氣候危機正在加劇對道路擴建的辯論。如果願意的話，聯邦官員可以給予鼓勵 — 或者推動 — 鼓勵地方和州交通規劃者承認誘導需求的現實。聯邦目前的立場似乎搖擺不定。聯邦公路管理局（FHWA） 網站 肯定地指出公路擴寬所產生的“消費者剩餘”。但是，喬·拜登總統的交通部長彼得·布泰吉格公開支持“先修復現有基礎設施”方法，優先考慮維護現有基礎設施而不是增加新的車道。而在三月份，FHWA暫停了TxDOT在休斯頓進行的I-45擴建，這一舉措受到了環保倡導者和哈里斯縣法官莉娜·伊達爾戈等地方官員的讚揚，她曾在一段公開的 視頻中抨擊了高速公路擴建。“我們不必滿足於更多隻會導致更多交通擁堵的高速公路，” 伊達爾戈説。

New Yorker 文章中寫道：“這些 [高速公路擴建] 計劃甚至沒有考慮到即時結果（將更多車輛堆入已經被淹沒的城市）…這甚至不會使那些只看五年後的人受益。” 他用一個詞結束了那一系列對讀者的勸告：“思考！”

大衞·齊珀是哈佛肯尼迪學院陶布曼州和地方政府中心的訪問學者，他研究城市政策與新的移動技術之間的相互作用。